Et nyt og ganske vidtgående forslag fra EU skal sikre mere effektiv efterforskning på tværs af grænserne. Lissabontraktaten har forbedret muligheden for at vedtage et sådan forslag, men Danmark sættes uden for døren.
Af Thomas Elholm,lektor, Syddansk Universitet
Igennem en årrække har EU arbejdet på at effektivisere efterforskning og retsforfølgning på tværs af grænserne. Visionen er, som det fremgår af EU-traktaten, at skabe ét retsrum inden for EUs grænser. Baggrunden er, at de åbne indre grænser har ført til frit flow mellem landene, ikke blot af varer og personer m.m., men også af kriminelle og kriminalitet. I sådanne tilfælde nytter det ikke, at efterforskningsmyndigheder og anklagere hænger fast i landegrænser og bureaukrati. Og det gør de, hvis man skal tro flere af de undersøgelser, som er lavet. Ganske vist findes der allerede i dag tværnationalt politisamarbejde, som fungerer ganske glimrende, men det dækker typisk ikke al efterforskning, og det kan effektiviseres. Ikke sjældent er samarbejde mellem forskellige landes myndigheder besværliggjort af langsommelige procedurer og nationale begrænsninger.
Træg efterforskning
Man kan måske undre sig over, at EU ikke for længst har skabt regler, som effektiviserer strafferetlig efterforskning på tværs af grænserne. Senest i forbindelse med den etbenede bombemand i København var der i pressen forundring over, at det var dagbladet BT og ikke politiet, som var først med bombemandens identitet. Politiet forklarede den undrende befolkning, at politisamarbejde på tværs af grænserne ikke er så hurtigt og ligetil, som man i en sådan situation kunne forvente. Det kræver særlige procedurer og tilladelser.
Der er særlig to problemer forbundet med en mere effektiv efterforskning på tværs af grænserne. Det ene er retssikkerheden. Med nye regler om mere effektiv efterforskning på tværs af EU-grænserne risikerer man, uden en ganske nøje gennemtænkning, at få retssikkerhedsmæssige uheldige konsekvenser (mere herom senere). Det andet er landenes suverænitet. Et eksempel er Danmarks ratifikation af Schengenkonventionen, hvor der var udbredt skepsis over for udsigten til tysk politi i Sønderjylland og svensk politi i Christiania. Danmark fik derfor indført en særordning, som begrænser fremmed politis operationer i Danmark. Også udsigten til at f.eks. bulgarsk eller rumænsk politi skulle forlange eller udføre efterforskning i Danmark vil givetvis vække bekymring.
Vidtgående forslag om tværnational efterforskning
Det er imidlertid præcis det, som et nyt direktivforslag skal åbne for; hurtigere og nemmere efterforskning og bevissikring på tværs af grænserne i EU. Forslaget om den såkaldte europæiske efterforskningskendelse er mere vidtgående end de fleste andre EU-retsakter, der har været fremsat de senere år. Ikke siden den europæiske arrestordre har der i EU været fremsat så vidtgående et forslag. Direktivforslaget vil – hvis det vedtages i sin nuværende form – få mærkbare konsekvenser for EU-borgerne, præcis som arrestordren har fået betydning for, hvor hurtigt og nemt der kan ske udlevering i dag.
Forslaget er fremsat af syv EU-medlemslande – og altså ikke af EU-kommissionen. Det er bemærkelsesværdigt, at det i denne sammenhæng er medlemslandene (eller en del af dem), der driver strafferetsudviklingen i EU frem og ikke Kommissionen. Det er imidlertid også værd at bemærke, at der især i dette tilfælde er langt fra fremsættelse til vedtagelse. Ganske vist gælder der – efter at Lissabontraktaten er trådt i kraft, december 2009 – blot et krav om kvalificeret flertal i Rådet for at vedtage retsakten, men det fremlagte forslag er som nævnt meget vidtgående og – efter min mening usædvanligt – ugennemarbejdet. Derfor står formentlig meget lange og vanskelige forhandlinger for døren, før forslaget kan vedtages.
Retssikkerheden lider skade
Direktivet dækker som udgangspunkt “alle efterforskningsforanstaltninger”, bortset fra nogle få, som eksplicit er undtaget. Det er klart, at et så omfattende instrument kan bidrage til et mere effektivt efterforskningssamarbejde. Det øger jo myndighedernes mulighed for bevissikring på tværs af grænserne. Men samtidig kan det skabe en uklar retstilstand, fordi grænsen mellem efterforskningsforanstaltninger og andre foranstaltninger ikke er præciseret. Hvis det ikke præciseres under de kommende forhandlinger, vil det kunne skabe situationer, hvor borgerne udsættes for indgreb, der er initieret af fremmede landes myndigheder, uden at konsekvenserne af en sådan tværnational bevissikring er gennemtænkt.
Det fremgår af forslaget, at direktivet – for EU-landenes vedkommende – skal erstatte en række gældende EU-regler og internationale regler om efterforskningssamarbejde. Der findes nemlig et større kompleks af både EU-regler og andre internationale konventioner, især fra Europarådet. De mange regler gør retsområdet vanskeligt at overskue, og det ville givetvis være en gevinst, hvis de mange forskellige regelsæt kunne erstattes af ét regelsæt med enkle og sammenhængende regler.
Hvis direktivet vedtages, ophæves EU’s rammeafgørelse om bevissikring (som endnu ikke er trådt i kraft!). Direktivet træder desuden i stedet for en stribe andre regler, når det handler om tværnational efterforskning mellem EU-landene. Direktivforslaget mangler imidlertid regler om, hvordan retsstillingen ser ud for lande, der ikke deltager i direktivet, og hvordan samarbejdet mellem disse lande og EU-landene skal fungerer. Det kan have betydning for Danmark, der efter Lissabontraktatens ikrafttræden står uden for dette samarbejde, men som samtidigt er bundet af reglerne i rammeafgørelsen om bevissikring, der træder i kraft 1. januar 2011.
Mere vidtgående end arrestordren
Det er et typisk træk ved de hidtidige EU-regler om strafferetligt samarbejde, at der findes en række afslagsgrunde i reglerne. Disse afslagsgrunde skal typisk afbøde uheldige virkninger af de vidtgående regler om gensidig anerkendelse af afgørelser på tværs af grænserne. Den europæiske arrestordre indeholder således en række afslagsgrunde, som gør det muligt for Danmark at nægte udlevering i tilfælde, hvor det ville virke urimeligt.
Det nye direktivforslag om efterforskning har imidlertid næsten ingen afslagsgrunde. Man kan selvfølgelig sige, at mange eller de fleste efterforskningsskridt er væsentligt mindre indgribende for borgerne end udlevering. Set i det lys er det måske naturligt, at forslaget ikke omfatter de samme afslagsgrunde som arrestordren. Det kan imidlertid undre, at forslaget fuldstændigt opgiver kravet om dobbelt strafbarhed og samtidigt undlader mulighed for afslag på baggrund af territorialprincippet. Det vil efter omstændighederne kunne føre til, at f.eks. rumænsk politi kan forlange efterforskningskridt foretaget i Danmark for handlinger, som er lovlige her, og som er begået herhjemme (men med visse virkninger i Rumænien). Det er svært at forestille sig, at noget sådant ikke modificeres under de kommende forhandlinger.
Endelig er der en række udestående – og meget væsentlige – spørgsmål, som ikke umiddelbart synes afklaret med de foreslåede regler. F.eks. er det uklart, om fremmede politimyndigheder kan udstede efterforskningskendelser, som – uden domstolskontrol i gennemførelseslandet – kan føre til tvangsindgreb. Det fremgår heller ikke med tilstrækkelig klarhed, hvordan borgere, der udsættes for tvangsindgreb på baggrund af en efterforskningskendelse sikres juridisk rådgivning. Eller hvordan borgerne sikres erstatning for uretmæssige indgreb. Det er endvidere uklart, om grundlæggende retsprincipper – som f.eks. proportionalitetsprincippet og forbuddet mod retsforfølgning to gange for samme forhold – er tilstrækkeligt sikret med reglerne.
Danmarks stilling
På grund af EU-forbeholdet, der blev indsat i en protokol til Maastrichttraktaten, står Danmark som udgangspunkt uden for det foreslåede samarbejde. Danmark er ikke med til at stemme om forslaget, fordi det – som nævnt – vedtages med kvalificeret flertal. Vor indflydelse på forhandlinger er derfor formentlig meget begrænset.
Efter vedtagelsen er det muligt, at vi kan skaffe en aftale med EU, så vi indgår på lige fod med de andre lande i samarbejdet. Det er dog langt fra givet, at en sådan aftale kan opnås. Storbritannien og Irland har en særlig adgang til at tilslutte sig sådanne regler efterfølgende, og de har erklæret, at de vil deltage. Danmark kan således blive det eneste EU-land, der står udenfor.
Uanset, om Danmark kommer med i samarbejdet eller ej, vil direktivet få konsekvenser for Danmark og det tværnationale samarbejde om bevisindsamling. Det skyldes, at direktivet jo som nævnt både ændrer og ophæver flere af de retsakter, der i dag er underskrevet af og bindende for Danmark.
Af Thomas Elholm,lektor, Syddansk Universitet
Igennem en årrække har EU arbejdet på at effektivisere efterforskning og retsforfølgning på tværs af grænserne. Visionen er, som det fremgår af EU-traktaten, at skabe ét retsrum inden for EUs grænser. Baggrunden er, at de åbne indre grænser har ført til frit flow mellem landene, ikke blot af varer og personer m.m., men også af kriminelle og kriminalitet. I sådanne tilfælde nytter det ikke, at efterforskningsmyndigheder og anklagere hænger fast i landegrænser og bureaukrati. Og det gør de, hvis man skal tro flere af de undersøgelser, som er lavet. Ganske vist findes der allerede i dag tværnationalt politisamarbejde, som fungerer ganske glimrende, men det dækker typisk ikke al efterforskning, og det kan effektiviseres. Ikke sjældent er samarbejde mellem forskellige landes myndigheder besværliggjort af langsommelige procedurer og nationale begrænsninger.
Træg efterforskning
Man kan måske undre sig over, at EU ikke for længst har skabt regler, som effektiviserer strafferetlig efterforskning på tværs af grænserne. Senest i forbindelse med den etbenede bombemand i København var der i pressen forundring over, at det var dagbladet BT og ikke politiet, som var først med bombemandens identitet. Politiet forklarede den undrende befolkning, at politisamarbejde på tværs af grænserne ikke er så hurtigt og ligetil, som man i en sådan situation kunne forvente. Det kræver særlige procedurer og tilladelser.
Der er særlig to problemer forbundet med en mere effektiv efterforskning på tværs af grænserne. Det ene er retssikkerheden. Med nye regler om mere effektiv efterforskning på tværs af EU-grænserne risikerer man, uden en ganske nøje gennemtænkning, at få retssikkerhedsmæssige uheldige konsekvenser (mere herom senere). Det andet er landenes suverænitet. Et eksempel er Danmarks ratifikation af Schengenkonventionen, hvor der var udbredt skepsis over for udsigten til tysk politi i Sønderjylland og svensk politi i Christiania. Danmark fik derfor indført en særordning, som begrænser fremmed politis operationer i Danmark. Også udsigten til at f.eks. bulgarsk eller rumænsk politi skulle forlange eller udføre efterforskning i Danmark vil givetvis vække bekymring.
Vidtgående forslag om tværnational efterforskning
Det er imidlertid præcis det, som et nyt direktivforslag skal åbne for; hurtigere og nemmere efterforskning og bevissikring på tværs af grænserne i EU. Forslaget om den såkaldte europæiske efterforskningskendelse er mere vidtgående end de fleste andre EU-retsakter, der har været fremsat de senere år. Ikke siden den europæiske arrestordre har der i EU været fremsat så vidtgående et forslag. Direktivforslaget vil – hvis det vedtages i sin nuværende form – få mærkbare konsekvenser for EU-borgerne, præcis som arrestordren har fået betydning for, hvor hurtigt og nemt der kan ske udlevering i dag.
Forslaget er fremsat af syv EU-medlemslande – og altså ikke af EU-kommissionen. Det er bemærkelsesværdigt, at det i denne sammenhæng er medlemslandene (eller en del af dem), der driver strafferetsudviklingen i EU frem og ikke Kommissionen. Det er imidlertid også værd at bemærke, at der især i dette tilfælde er langt fra fremsættelse til vedtagelse. Ganske vist gælder der – efter at Lissabontraktaten er trådt i kraft, december 2009 – blot et krav om kvalificeret flertal i Rådet for at vedtage retsakten, men det fremlagte forslag er som nævnt meget vidtgående og – efter min mening usædvanligt – ugennemarbejdet. Derfor står formentlig meget lange og vanskelige forhandlinger for døren, før forslaget kan vedtages.
Retssikkerheden lider skade
Direktivet dækker som udgangspunkt “alle efterforskningsforanstaltninger”, bortset fra nogle få, som eksplicit er undtaget. Det er klart, at et så omfattende instrument kan bidrage til et mere effektivt efterforskningssamarbejde. Det øger jo myndighedernes mulighed for bevissikring på tværs af grænserne. Men samtidig kan det skabe en uklar retstilstand, fordi grænsen mellem efterforskningsforanstaltninger og andre foranstaltninger ikke er præciseret. Hvis det ikke præciseres under de kommende forhandlinger, vil det kunne skabe situationer, hvor borgerne udsættes for indgreb, der er initieret af fremmede landes myndigheder, uden at konsekvenserne af en sådan tværnational bevissikring er gennemtænkt.
Det fremgår af forslaget, at direktivet – for EU-landenes vedkommende – skal erstatte en række gældende EU-regler og internationale regler om efterforskningssamarbejde. Der findes nemlig et større kompleks af både EU-regler og andre internationale konventioner, især fra Europarådet. De mange regler gør retsområdet vanskeligt at overskue, og det ville givetvis være en gevinst, hvis de mange forskellige regelsæt kunne erstattes af ét regelsæt med enkle og sammenhængende regler.
Hvis direktivet vedtages, ophæves EU’s rammeafgørelse om bevissikring (som endnu ikke er trådt i kraft!). Direktivet træder desuden i stedet for en stribe andre regler, når det handler om tværnational efterforskning mellem EU-landene. Direktivforslaget mangler imidlertid regler om, hvordan retsstillingen ser ud for lande, der ikke deltager i direktivet, og hvordan samarbejdet mellem disse lande og EU-landene skal fungerer. Det kan have betydning for Danmark, der efter Lissabontraktatens ikrafttræden står uden for dette samarbejde, men som samtidigt er bundet af reglerne i rammeafgørelsen om bevissikring, der træder i kraft 1. januar 2011.
Mere vidtgående end arrestordren
Det er et typisk træk ved de hidtidige EU-regler om strafferetligt samarbejde, at der findes en række afslagsgrunde i reglerne. Disse afslagsgrunde skal typisk afbøde uheldige virkninger af de vidtgående regler om gensidig anerkendelse af afgørelser på tværs af grænserne. Den europæiske arrestordre indeholder således en række afslagsgrunde, som gør det muligt for Danmark at nægte udlevering i tilfælde, hvor det ville virke urimeligt.
Det nye direktivforslag om efterforskning har imidlertid næsten ingen afslagsgrunde. Man kan selvfølgelig sige, at mange eller de fleste efterforskningsskridt er væsentligt mindre indgribende for borgerne end udlevering. Set i det lys er det måske naturligt, at forslaget ikke omfatter de samme afslagsgrunde som arrestordren. Det kan imidlertid undre, at forslaget fuldstændigt opgiver kravet om dobbelt strafbarhed og samtidigt undlader mulighed for afslag på baggrund af territorialprincippet. Det vil efter omstændighederne kunne føre til, at f.eks. rumænsk politi kan forlange efterforskningskridt foretaget i Danmark for handlinger, som er lovlige her, og som er begået herhjemme (men med visse virkninger i Rumænien). Det er svært at forestille sig, at noget sådant ikke modificeres under de kommende forhandlinger.
Endelig er der en række udestående – og meget væsentlige – spørgsmål, som ikke umiddelbart synes afklaret med de foreslåede regler. F.eks. er det uklart, om fremmede politimyndigheder kan udstede efterforskningskendelser, som – uden domstolskontrol i gennemførelseslandet – kan føre til tvangsindgreb. Det fremgår heller ikke med tilstrækkelig klarhed, hvordan borgere, der udsættes for tvangsindgreb på baggrund af en efterforskningskendelse sikres juridisk rådgivning. Eller hvordan borgerne sikres erstatning for uretmæssige indgreb. Det er endvidere uklart, om grundlæggende retsprincipper – som f.eks. proportionalitetsprincippet og forbuddet mod retsforfølgning to gange for samme forhold – er tilstrækkeligt sikret med reglerne.
Danmarks stilling
På grund af EU-forbeholdet, der blev indsat i en protokol til Maastrichttraktaten, står Danmark som udgangspunkt uden for det foreslåede samarbejde. Danmark er ikke med til at stemme om forslaget, fordi det – som nævnt – vedtages med kvalificeret flertal. Vor indflydelse på forhandlinger er derfor formentlig meget begrænset.
Efter vedtagelsen er det muligt, at vi kan skaffe en aftale med EU, så vi indgår på lige fod med de andre lande i samarbejdet. Det er dog langt fra givet, at en sådan aftale kan opnås. Storbritannien og Irland har en særlig adgang til at tilslutte sig sådanne regler efterfølgende, og de har erklæret, at de vil deltage. Danmark kan således blive det eneste EU-land, der står udenfor.
Uanset, om Danmark kommer med i samarbejdet eller ej, vil direktivet få konsekvenser for Danmark og det tværnationale samarbejde om bevisindsamling. Det skyldes, at direktivet jo som nævnt både ændrer og ophæver flere af de retsakter, der i dag er underskrevet af og bindende for Danmark.