Mens danskerne 7. juni skal vælge nye medlemmer af EU-Parlamentet kan Lissabon-traktaten medføre, at vi gradvist afkobles samarbejdet om politi- og strafferet.
Af Morten Broberg, Lektor ved Københavns Universitet og konsulterende seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier
Lissabontraktaten indebærer en strømlining af EU’s regulering på området for retlige og indre anliggender – særligt i relation til det politi- og strafferetlige samarbejde.
Danmark har hidtil deltaget fuldt ud i dette samarbejde, men Lissabontraktatens ændringer vil aktivere det danske retsforbehold, hvilket indebærer, at Danmark gradvist vil blive udelukket fra netop dette samarbejde. Lissabontraktaten åbner dog samtidig mulighed for, at Danmark gennem en folkeafstemning kan ændre det hidtidige forbehold til en tilvalgsmodel.
Det danske retsforbehold
Den 2. juni 1992 stemte et flertal af danskerne nej til Maastrichttraktaten. Nej’et afstedkom hektiske forhandlinger, som i første omgang førte til det såkaldte ”nationale kompromis”, hvor alle Folketingets daværende partier bortset fra Fremskridtspartiet slog fast, at Danmark skulle tage forbehold for fire områder af EU-samarbejdet, nemlig unionsborgerskabet, euroen, forsvarssamarbejdet og samarbejdet om retlige og indre anliggender (RIA-samarbejdet).
Det nationale kompromis fastslog endvidere, at disse forbehold skulle være uden tidsbegrænsning og kun kunne ophæves ved en folkeafstemning. På det efterfølgende møde i Det Europæiske Råd i Edinburgh indgik Danmark aftale med de øvrige medlemslande om, at vi skulle stå uden for samarbejdet på de fire anførte områder: den såkaldte Edinburgh-afgørelse. Den 18. maj 1993 blev danskerne på ny bedt om at tage stilling til Maastrichtraktaten, og denne gang blev svaret et ja.
Der er løbet meget vand i stranden siden vedtagelsen af Edinburgh-afgørelsen, og de fire forbehold har udviklet sig højst forskelligt. Af de fire forbehold er det formentlig retsforbeholdet, som er sværest forståeligt. Alene formuleringen af forbeholdet må give anledning til undren – for det er formuleret positivt, ikke negativt:
”Danmark vil deltage fuldt ud i samarbejdet om retlige og indre anliggender på grundlag af bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union.”
Forbeholdet suppleres blandt andet af en dansk erklæring, som er knyttet til den danske ratifikation af Maastrichttraktaten.
Populært sagt indebærer retsforbeholdet, at Danmark deltager fuldt ud i EU’s RIA-samarbejde, så længe dette samarbejde foregår på et mellemstatsligt grundlag – dvs. at samarbejdet grundlæggende følger de klassiske folkeretlige principper, hvor hver stat har vetoret, og hvor initiativet i høj grad ligger hos staterne selv.
Forbeholdet aktiveres imidlertid, såfremt samarbejdet ændres til at være EU-overstatsligt, hvor enkeltstater i højere grad kan nedstemmes, og hvor særligt Kommissionen er tillagt en fremtrædende rolle.
EU-samarbejdets struktur illustreres ofte med ”de tre søjler”, hvor første søjle dækker det overstatslige fællesskabssamarbejde, mens tredje søjle dækker det mellemsstatslige RIA-samarbejde. Overføres dele af RIA-samarbejdet fra tredje søjle til første søjle, indebærer dette således en aktivering af det danske retsforbehold.
Det danske forbehold er med andre ord baseret på en model, hvor vi ikke har fravalgt samarbejdet på bestemte områder, men derimod har fravalgt en bestemt vedtagelsesform: nemlig det overstatslige fællesskabssamarbejde.
Begrænset indflydelse
I den første lange tid efter vedtagelsen af Edinburghafgørelsen var retsforbeholdet uden reel betydning. Reguleringen af RIA-området skete på grundlag af mellemstatsligt samarbejde, hvorfor Danmark kunne deltage fuldt ud. Med Amsterdamtraktaten ikrafttræden i 1999 blev samarbejdet omkring grænsekontrol, indvandringspolitikken, asylpolitikken og civilret overført fra tredje søjle til første søjle. Herved blev det danske forbehold aktiveret på disse fire områder. Selv om Danmark fortsat kan sidde med ved bordet, når der forhandles samarbejde på de områder, som er overført til første søjle, kan de danske repræsentanter ikke deltage i afstemningen, ligesom udgangspunktet er, at Danmark ikke deltager i det samarbejde, som iværksættes. Danmark får herved rollen som en slags observatør under forhandlingerne.
Det er dog muligt at etablere såkaldte ”parallelaftaler”, som gør det muligt for Danmark på et mellemstatsligt grundlag at tilslutte sig det samarbejde, som de øvrige medlemsstater har etableret på overstatsligt grundlag.
En parallelaftale lider imidlertid af flere ulemper. For det første er den baseret på det samarbejde, som de øvrige medlemsstater allerede har indgået på overstatsligt grundlag. Selv om Danmark kan ”sidde med”, når de øvrige medlemsstater forhandler RIA-samarbejde under første søjle, så er vores mulighed for at influere processen selvsagt mere begrænset, end hvis vi havde været fuldgyldigt med i forhandlingerne. For det andet giver brugen af parallelaftaler anledning til praktiske problemer – ikke mindst fordi det tager tid at indgå sådanne aftaler. For det tredje har Danmark flere gange fået afslag på anmodninger om at indgå parallelaftale. Holdningen hos særligt Kommissionen synes at være, at det ikke må være ”gratis” for en medlemsstat at fravælge en del af EU-samarbejdet: var det ”gratis”, ville de øvrige medlemsstater jo hurtigt ønske en tilsvarende favorabel position, hvorved hele systemet ville bryde sammen.
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at parallelaftaler skal være af ekstraordinær og midlertidig karakter, at parallelaftaler kun skal indgås, når de (også) vil være i EU’s interesse, og at parallelaftaler ikke kan udgøre en brugbar løsning på sigt, idet løsningen tværtimod må være, at Danmark giver afkald på sit retsforbehold. Parallelaftaler er med andre ord ikke en langtidsholdbar løsning, hvis Danmark ønsker at være med i RIA-samarbejdet.
Lissabontraktaten og retsforbeholdet
Indtil videre foregår det politi- og strafferetlige samarbejde fortsat på mellemstatsligt grundlag under tredje søjle.
En af de helt store ændringer, når – eller hvis – Lissabontraktaten træder i kraft, vil imidlertid være, at den hidtidige søjlestruktur ophæves, således at det politi- og strafferetlige samarbejde i stedet vil blive reguleret på overstatsligt grundlag.
For Danmark indebærer dette, at vi kommer til at stå uden for det samarbejde, som etableres ved nye retsakter. Omvendt vil vi fortsat kunne indgå i det samarbejde, som allerede er etableret på mellemstatsligt grundlag.
Imidlertid er det intentionen, at de eksisterende retsakter, som er blevet vedtaget under søjle-tre-samarbejdet, inden for en periode på fem år i vidt omfang skal erstattes med nye overstatslige retsakter. Det indebærer, at Danmark gradvist vil blive ”udelukket” fra de samarbejder på det politi- og strafferetlige område, som vi i øjeblikket indgår i.
Det er på nuværende tidspunkt tvivlsomt i hvilket omfang Danmark overhovedet vil få lov til at indgå parallelaftaler i et omfang, der tilnærmelsesvist modsvarer de danske ønsker. Dette er en væsentlig årsag til, at man fra dansk side har ønsket muligheden for at ændre retsforbeholdet til en tilvalgsmodel.
Hertil kommer, at brugen af parallelaftaler indebærer, at Danmark vil miste indflydelse på selve udformningen af samarbejdet, når vi ikke er medbestemmende om udformningen af de relevante retsakter. Der er på denne baggrund grund til at overveje værdien af et forbehold, hvis vi som udgangspunkt under alle omstændigheder ønsker at deltage i de samarbejder, som forbeholdet skal dække.
Tilvalgsmodel som løsning?
Danmarks deltagelse i RIA-samarbejdet kan overordnet håndteres på tre forskellige måder.
For det første kan man fastholde det hidtidige forbehold, hvilket forventeligt vil betyde, at Danmark i væsentligt omfang vil stå uden for RIA-samarbejdet.
For det andet kan man afskaffe det danske forbehold, således at Danmark vil deltage fuldt ud og på lige fod med de øvrige medlemsstater i RIA-samarbejdet.
Og endelig for det tredje kan man ændre det danske forbehold. Et sådant ændret forbehold er der givet mulighed for i Lissabontraktatens protokol 22. Inspireret af den tilvalgsmodel (”opt-in”), som gælder for Storbritannien og Irland er der givet mulighed for, at Danmark ved en folkeafstemning kan beslutte at ændre sit forbehold, således at Danmark kan vælge at tilslutte sig en retsakt. Danmark kan enten vælge at tilslutte sig inden en vis frist, således at vi kan deltage i forhandlingerne om udformningen af den givne retsakt. Eller Danmark kan vælge at tilslutte sig retsakten efter dens vedtagelse.
I sidstnævnte situation har vi altså mulighed for at afvente resultatet af forhandlingerne, inden vi tilslutter os – til gengæld er vore muligheder for at påvirke udformningen af retsakten tilsvarende begrænsede.
Endvidere gælder, at hvis Danmark tilvælger deltagelse i en retsakt, så kan vi ikke siden træde ud: heller ikke hvis retsakten sidenhen ændres i en retning, som vi ikke bryder os om. Bordet fanger, når vi først har sagt ja.