EU-Kommissionen har efter flere års arbejde nedsat sit ambitionsniveau omkring harmo-nisering af den europæiske aftaleret.
Af Stig Bigaard, partner i Bech-Bruun
Hvor mange ved, at EU-Kommissionen startede en proces i 2003, der kunne føre til, at alle EU- medlemsstater blev underlagt en fælles europæisk aftaleret? Det kunne betyde farvel til hævd-vundne principper fra Code Napoléon, Bürgerliches Gesetzbuch, Danske Lov mm.
Der er en tilbøjelighed til, at EU-initiativer først bliver rigtigt bemærket, når de udmønter sig i ved-tagne direktiver eller forslag til dansk lovgivning. Jeg kender således ikke mange, der indtil nu har hæftet sig ved overvejelserne om en fælleseuropæisk aftaleret eller Kommissionens projekt i øvrigt.
Her følger historien om udviklingen af et lovgivningsprojekt fra Kommissionens tanker og visioner til de foreløbige konklusioner.
Ønske- eller skrækscenario
Kommissionens projekt deler politikere, interesseorganisationer og andre interesserede i forskel-lige grupperinger. På den ene yderfløj står de, der håber på, at alt bliver ved det gamle, og på den anden fløj står de, der ønsker en bindende fælleseuropæisk aftaleret.
Kampen står mellem ønskerne om at ensrette alle aftaleforhold i de 27 medlemslandes lovgiv-ning eller fortsat at lade disse områder være underlagt national bestemmelse. Nogle vil sige, at spørgsmålet også er, om man skal kaste vrag på årtusinders retstradition udviklet via lovgivning og domspraksis, eller om man vil gå ind for nye finerede fællesregler med risiko for, at de er i konflikt med nationale traditioner.
Nu kan nogle indvende, at en aftale vel er en aftale, uanset om den indgås i Portugal, Bulgarien eller Sverige. Men så enkelt er det ikke. Aftaleret i denne sammenhæng er ikke kun et spørgsmål om forståelse af den danske aftalelov. Det drejer sig også om indholdet af aftaler inden for man-ge specifikke områder og herudover forståelsen af opfyldelse, forsinkelse, misligholdelse, erstat-ning osv. Denne forståelse af aftaleretten fører til, at de nuværende forskelle mellem nationale regler inden for EU bliver mere omfattende, end hvad man typisk tænker på.
Set udefra kan man spørge, om det overhovedet lader sig gøre at skabe fælles regler, og om der er behov for, at det sker. Englænderne ser ud til at være de største modstandere af projektet. Hvorfor også svække engelsk rets store globale betydning?
Processens overordnede rammer
Efter Kommissionens opfattelse er det en hindring for varernes frie bevægelighed, at det juridiske grundlag for at indgå aftaler inden for EU er præget af betydelige forskelle. Det skaber usikker-hed hos forbrugerne, hvis de skal købe varer eller tjenesteydelser i andre lande end deres hjem-land, ligesom små og mellemstore virksomheder må bruge uforholdsmæssigt store ressourcer til rådgivning, når der skal handles over landegrænserne. Man kan kættersk spørge, om begrundel-sen med usikkerhed hos forbrugerne holder, så længe kendskabet til nationale forbrugerregler ikke er større.
Herudover har Kommissionen konstateret et behov for at forbedre kvaliteten af EU-lovgivningen. Det skal ske ved at kvalitetssikre den eksisterende lovgivning, nemlig de otte forbrugerdirektiver, forbedre kommende lovgivning og arbejde for en mere ensrettet implementering af direktiver i medlemsstaterne.
Det er de stærke relationer til forbrugerforhold, der er den væsentligste årsag til, at projektet er forankret i Kommissionens generaldirektorat for sundhed og forbrugerbeskyttelse, direktorat B, DG Sanco. Projektet går under betegnelsen CFR (Common Frame of Reference).
Kommissionens plan blev sendt i høring, og de indkomne høringssvar fra medlemsstaterne og andre interesserede førte til afholdelse af en konference mellem Kommissionen og Rådet den 24. april 2004, hvor interesserede ”stakeholders” var indbudt. Jeg deltog på Advokatrådets vegne og var sammen med to repræsentanter fra Justitsministeriet de eneste danske deltagere.
På konferencen blev projektet diskuteret, og der viste sig en interesse for at gå videre. Det var også klart, at der ikke var enighed om at sigte efter en fælleseuropæisk aftaleret. Resultatet af konferencen og de efterfølgende overvejelser udmøntede sig i en udtalelse fra oktober 2004 (Meddelelse fra Kommissionen til Europarådet og Parlamentet – Europæisk aftaleret og revision af gældende EU-ret: Vejen frem). Meddelelsens hovedkonklusion er, at der skal etableres et CFR, som indeholder klare definitioner af juridiske begreber og grundprincipper og en samling af standardaftalevilkår. Det skal føre til en forbedring af gældende og kommende EU-ret, ligesom CFR tænkes anvendt af nationale lovgivere ved implementering af EU-direktiver på det aftaleret-lige område. Der skal også udarbejdes et ikke-bindende instrument til fastlæggelse af aftalefor-hold, dvs. standardaftalevilkår som parterne kan beslutte skal forpligte dem.
Udarbejdelse af CFR
Herefter blev processen med at udvikle CFR sat i gang. Planen var, at et antal forskere i løbet af tre år skulle lave udkast til CFR. Forskerne har arbejdet i to grupper, nemlig en der har analyseret de eksisterende forbrugerdirektiver med henblik på forbedringer, og en der har arbejdet med at formulere CFR.
Kommissionen lagde stor vægt på, at forskernes arbejde løbende blev drøftet med et såkaldt netværk af stakeholders – særligt for at sikre input fra praktikere. Man ville undgå, at forskerne udviklede et CFR, der ikke var praktisk anvendeligt. Forskernes udkast til dele af CFR skulle drøftes på et større antal workshops, hvor deltagere fra netværket skulle deltage. Efter afholdelse af hver workshop skulle det reviderede materiale gøres tilgængeligt. Kommissionen skulle også holde jævnlige møder med repræsentanter fra medlemsstaterne, ligesom der årligt skulle aflæg-ges rapporter om udviklingen og holdes statusmøder til evaluering af processen.
Mine erfaringer med processen
Efter aftale med Advokatrådet meldte jeg mig ind i CFR-netværket. Det består af omkring 150 personer, hvoraf jeg er eneste dansker. Vi blev opfordret til at vælge mellem deltagelse i 32 workshops fordelt over tre år. Jeg nåede at deltage i fem, før processen blev ændret.
Ca. ti dage før den første workshop, der drejede sig om ”service contracts”, fik jeg adgang til ca. 500 sider engelsksproget materiale fordelt på formulerede paragraffer og lovkommentarer. ”Ser-vice contracts” dækkede over mange forskellige juridiske discipliner, f.eks. licenskontrakter ved-rørende it-leverancer, entrepriseaftaler og lejeaftaler.
Senere blev materialet mere målrettet, men stadig omfangsrigt. De enkelte workshops, der blev afholdt i Bruxelles, varede en dag. Der deltog repræsentanter fra Kommissionen, de eksperter der havde bidraget til det relevante materiale og ca. 30 medlemmer af CFR-netværket pr. gang. Det siger sig selv, at muligheden for at levere relevant input med kort varsel til et omfangsrigt materiale har været vanskeligt. Undervejs har forskerne og repræsentanter for Kommissionen understreget den store betydning, praktikernes kommentarer har haft. Men det har været skuf-fende, at der ikke på noget tidspunkt er offentliggjort reviderede udkast til det skriftlige materiale. Uden dette er det umuligt at konstatere, om de nævnte workshops har haft nogen reel betydning.
Der har været afholdt statusmøder under betegnelsen ”European Discussion Forum” i London i 2005, i Wien i 2006 og senest i Stuttgart i marts 2007.
I forbindelse med afholdelse af de første workshops var der stor usikkerhed blandt forskerne, Kommissionen og andre CFR-stakeholders om, hvad det egentlige formål med CFR var, og hvor-dan slutproduktet skulle tage sig ud. På konferencen i London i 2005 refererede den ansvarlige kommissær til CFR-projektet som overraskende ambitiøst og for langsomt.
Efter London-konferencen blev arbejdet omstruktureret, med fokus på business-to-consumer forhold, så business-to-business relationer blev udeladt. Men konferencerne i Wien og Stuttgart har vist en fortsat betydelig usikkerhed om det præcise indhold af CFR og dermed også forvent-ningerne til udfaldet af hele projektet.
Set fra sidelinjen synes den politiske interesse for projektet at have forskubbet sig. Fra at være et projekt højt på Kommissionens prioriteringsliste synes det at være dalet, hvorimod EU-Parlamentets interesse er steget betragteligt i perioden. Parlamentarikerne viser nu stor interesse for at gøre det mere enkelt for forbrugerne at handle over landegrænser, ligesom man ønsker forbrugerdirektiverne forbedret ved en generel revision. Ministerrådet, som repræsentant for medlemsstaterne, forholder sig afventende, fordi en væsentlig del af EU-medlemsstaterne næp-pe ønsker at ændre markant på situationen i dag.
Det er tankevækkende og foruroligende, at der tre-fire år inde i processen ikke er enighed om, hvad CFR skal indeholde, eller med andre ord, hvad resultatet af processen skal være.
Forventninger
Det ser ud, som om Kommissionen har opgivet at udvikle CFR til mere end et hjælpemiddel til at revidere den eksisterende EU-lovgivning og skabe baggrund for at forbedre den fremtidige. Som det første konkrete resultat af arbejdet har Kommissionen 8. februar 2007 udsendt Grønbog om gennemgang af forbrugerlovgivningen.
Projektet som sådant kan ikke stoppes. Dertil er der investeret for megen prestige og for store ressourcer. Forventningen er, at Kommissionen søger at få tilrettelagt CFR som den værktøjs-kasse, der kommer til at indeholde definitioner, modelparagraffer og en beskrivelse af de væsent-ligste principper bag disse. Men Kommissionen vil næppe søge at brede CFR ud over flere juridi-ske områder end nødvendigt.
Det praktiske arbejde i forbindelse med færdiggørelsen vil blive meget kompliceret. Jeg forventer ikke, at medlemmerne af CFR-net bliver involveret væsentlig mere i processen. Kommissionen kan i den forbindelse henvise til, at CFR-net er blevet hørt og har gjort sin indflydelse gældende undervejs på de afholdte workshops.
Det vil være en næsten uoverstigelig opgave for nationale organisationer at kommentere et sene-re samlet udkast til CFR. Derfor giver det god mening at forsøge at koordinere indsatsen via CCBE (Det europæiske advokatsamarbejde). Her er det dog et problem, at de nationale advo-katsamfund ikke alle har samme opfattelse af, hvad CFR skal indeholde. Det vil derfor kræve en stor indsats at få synkroniseret opfattelserne i rimeligt omfang, så de europæiske advokaters kommentarer til sin tid kan fremstå med den fornødne styrke.
Af Stig Bigaard, partner i Bech-Bruun
Hvor mange ved, at EU-Kommissionen startede en proces i 2003, der kunne føre til, at alle EU- medlemsstater blev underlagt en fælles europæisk aftaleret? Det kunne betyde farvel til hævd-vundne principper fra Code Napoléon, Bürgerliches Gesetzbuch, Danske Lov mm.
Der er en tilbøjelighed til, at EU-initiativer først bliver rigtigt bemærket, når de udmønter sig i ved-tagne direktiver eller forslag til dansk lovgivning. Jeg kender således ikke mange, der indtil nu har hæftet sig ved overvejelserne om en fælleseuropæisk aftaleret eller Kommissionens projekt i øvrigt.
Her følger historien om udviklingen af et lovgivningsprojekt fra Kommissionens tanker og visioner til de foreløbige konklusioner.
Ønske- eller skrækscenario
Kommissionens projekt deler politikere, interesseorganisationer og andre interesserede i forskel-lige grupperinger. På den ene yderfløj står de, der håber på, at alt bliver ved det gamle, og på den anden fløj står de, der ønsker en bindende fælleseuropæisk aftaleret.
Kampen står mellem ønskerne om at ensrette alle aftaleforhold i de 27 medlemslandes lovgiv-ning eller fortsat at lade disse områder være underlagt national bestemmelse. Nogle vil sige, at spørgsmålet også er, om man skal kaste vrag på årtusinders retstradition udviklet via lovgivning og domspraksis, eller om man vil gå ind for nye finerede fællesregler med risiko for, at de er i konflikt med nationale traditioner.
Nu kan nogle indvende, at en aftale vel er en aftale, uanset om den indgås i Portugal, Bulgarien eller Sverige. Men så enkelt er det ikke. Aftaleret i denne sammenhæng er ikke kun et spørgsmål om forståelse af den danske aftalelov. Det drejer sig også om indholdet af aftaler inden for man-ge specifikke områder og herudover forståelsen af opfyldelse, forsinkelse, misligholdelse, erstat-ning osv. Denne forståelse af aftaleretten fører til, at de nuværende forskelle mellem nationale regler inden for EU bliver mere omfattende, end hvad man typisk tænker på.
Set udefra kan man spørge, om det overhovedet lader sig gøre at skabe fælles regler, og om der er behov for, at det sker. Englænderne ser ud til at være de største modstandere af projektet. Hvorfor også svække engelsk rets store globale betydning?
Processens overordnede rammer
Efter Kommissionens opfattelse er det en hindring for varernes frie bevægelighed, at det juridiske grundlag for at indgå aftaler inden for EU er præget af betydelige forskelle. Det skaber usikker-hed hos forbrugerne, hvis de skal købe varer eller tjenesteydelser i andre lande end deres hjem-land, ligesom små og mellemstore virksomheder må bruge uforholdsmæssigt store ressourcer til rådgivning, når der skal handles over landegrænserne. Man kan kættersk spørge, om begrundel-sen med usikkerhed hos forbrugerne holder, så længe kendskabet til nationale forbrugerregler ikke er større.
Herudover har Kommissionen konstateret et behov for at forbedre kvaliteten af EU-lovgivningen. Det skal ske ved at kvalitetssikre den eksisterende lovgivning, nemlig de otte forbrugerdirektiver, forbedre kommende lovgivning og arbejde for en mere ensrettet implementering af direktiver i medlemsstaterne.
Det er de stærke relationer til forbrugerforhold, der er den væsentligste årsag til, at projektet er forankret i Kommissionens generaldirektorat for sundhed og forbrugerbeskyttelse, direktorat B, DG Sanco. Projektet går under betegnelsen CFR (Common Frame of Reference).
Kommissionens plan blev sendt i høring, og de indkomne høringssvar fra medlemsstaterne og andre interesserede førte til afholdelse af en konference mellem Kommissionen og Rådet den 24. april 2004, hvor interesserede ”stakeholders” var indbudt. Jeg deltog på Advokatrådets vegne og var sammen med to repræsentanter fra Justitsministeriet de eneste danske deltagere.
På konferencen blev projektet diskuteret, og der viste sig en interesse for at gå videre. Det var også klart, at der ikke var enighed om at sigte efter en fælleseuropæisk aftaleret. Resultatet af konferencen og de efterfølgende overvejelser udmøntede sig i en udtalelse fra oktober 2004 (Meddelelse fra Kommissionen til Europarådet og Parlamentet – Europæisk aftaleret og revision af gældende EU-ret: Vejen frem). Meddelelsens hovedkonklusion er, at der skal etableres et CFR, som indeholder klare definitioner af juridiske begreber og grundprincipper og en samling af standardaftalevilkår. Det skal føre til en forbedring af gældende og kommende EU-ret, ligesom CFR tænkes anvendt af nationale lovgivere ved implementering af EU-direktiver på det aftaleret-lige område. Der skal også udarbejdes et ikke-bindende instrument til fastlæggelse af aftalefor-hold, dvs. standardaftalevilkår som parterne kan beslutte skal forpligte dem.
Udarbejdelse af CFR
Herefter blev processen med at udvikle CFR sat i gang. Planen var, at et antal forskere i løbet af tre år skulle lave udkast til CFR. Forskerne har arbejdet i to grupper, nemlig en der har analyseret de eksisterende forbrugerdirektiver med henblik på forbedringer, og en der har arbejdet med at formulere CFR.
Kommissionen lagde stor vægt på, at forskernes arbejde løbende blev drøftet med et såkaldt netværk af stakeholders – særligt for at sikre input fra praktikere. Man ville undgå, at forskerne udviklede et CFR, der ikke var praktisk anvendeligt. Forskernes udkast til dele af CFR skulle drøftes på et større antal workshops, hvor deltagere fra netværket skulle deltage. Efter afholdelse af hver workshop skulle det reviderede materiale gøres tilgængeligt. Kommissionen skulle også holde jævnlige møder med repræsentanter fra medlemsstaterne, ligesom der årligt skulle aflæg-ges rapporter om udviklingen og holdes statusmøder til evaluering af processen.
Mine erfaringer med processen
Efter aftale med Advokatrådet meldte jeg mig ind i CFR-netværket. Det består af omkring 150 personer, hvoraf jeg er eneste dansker. Vi blev opfordret til at vælge mellem deltagelse i 32 workshops fordelt over tre år. Jeg nåede at deltage i fem, før processen blev ændret.
Ca. ti dage før den første workshop, der drejede sig om ”service contracts”, fik jeg adgang til ca. 500 sider engelsksproget materiale fordelt på formulerede paragraffer og lovkommentarer. ”Ser-vice contracts” dækkede over mange forskellige juridiske discipliner, f.eks. licenskontrakter ved-rørende it-leverancer, entrepriseaftaler og lejeaftaler.
Senere blev materialet mere målrettet, men stadig omfangsrigt. De enkelte workshops, der blev afholdt i Bruxelles, varede en dag. Der deltog repræsentanter fra Kommissionen, de eksperter der havde bidraget til det relevante materiale og ca. 30 medlemmer af CFR-netværket pr. gang. Det siger sig selv, at muligheden for at levere relevant input med kort varsel til et omfangsrigt materiale har været vanskeligt. Undervejs har forskerne og repræsentanter for Kommissionen understreget den store betydning, praktikernes kommentarer har haft. Men det har været skuf-fende, at der ikke på noget tidspunkt er offentliggjort reviderede udkast til det skriftlige materiale. Uden dette er det umuligt at konstatere, om de nævnte workshops har haft nogen reel betydning.
Der har været afholdt statusmøder under betegnelsen ”European Discussion Forum” i London i 2005, i Wien i 2006 og senest i Stuttgart i marts 2007.
I forbindelse med afholdelse af de første workshops var der stor usikkerhed blandt forskerne, Kommissionen og andre CFR-stakeholders om, hvad det egentlige formål med CFR var, og hvor-dan slutproduktet skulle tage sig ud. På konferencen i London i 2005 refererede den ansvarlige kommissær til CFR-projektet som overraskende ambitiøst og for langsomt.
Efter London-konferencen blev arbejdet omstruktureret, med fokus på business-to-consumer forhold, så business-to-business relationer blev udeladt. Men konferencerne i Wien og Stuttgart har vist en fortsat betydelig usikkerhed om det præcise indhold af CFR og dermed også forvent-ningerne til udfaldet af hele projektet.
Set fra sidelinjen synes den politiske interesse for projektet at have forskubbet sig. Fra at være et projekt højt på Kommissionens prioriteringsliste synes det at være dalet, hvorimod EU-Parlamentets interesse er steget betragteligt i perioden. Parlamentarikerne viser nu stor interesse for at gøre det mere enkelt for forbrugerne at handle over landegrænser, ligesom man ønsker forbrugerdirektiverne forbedret ved en generel revision. Ministerrådet, som repræsentant for medlemsstaterne, forholder sig afventende, fordi en væsentlig del af EU-medlemsstaterne næp-pe ønsker at ændre markant på situationen i dag.
Det er tankevækkende og foruroligende, at der tre-fire år inde i processen ikke er enighed om, hvad CFR skal indeholde, eller med andre ord, hvad resultatet af processen skal være.
Forventninger
Det ser ud, som om Kommissionen har opgivet at udvikle CFR til mere end et hjælpemiddel til at revidere den eksisterende EU-lovgivning og skabe baggrund for at forbedre den fremtidige. Som det første konkrete resultat af arbejdet har Kommissionen 8. februar 2007 udsendt Grønbog om gennemgang af forbrugerlovgivningen.
Projektet som sådant kan ikke stoppes. Dertil er der investeret for megen prestige og for store ressourcer. Forventningen er, at Kommissionen søger at få tilrettelagt CFR som den værktøjs-kasse, der kommer til at indeholde definitioner, modelparagraffer og en beskrivelse af de væsent-ligste principper bag disse. Men Kommissionen vil næppe søge at brede CFR ud over flere juridi-ske områder end nødvendigt.
Det praktiske arbejde i forbindelse med færdiggørelsen vil blive meget kompliceret. Jeg forventer ikke, at medlemmerne af CFR-net bliver involveret væsentlig mere i processen. Kommissionen kan i den forbindelse henvise til, at CFR-net er blevet hørt og har gjort sin indflydelse gældende undervejs på de afholdte workshops.
Det vil være en næsten uoverstigelig opgave for nationale organisationer at kommentere et sene-re samlet udkast til CFR. Derfor giver det god mening at forsøge at koordinere indsatsen via CCBE (Det europæiske advokatsamarbejde). Her er det dog et problem, at de nationale advo-katsamfund ikke alle har samme opfattelse af, hvad CFR skal indeholde. Det vil derfor kræve en stor indsats at få synkroniseret opfattelserne i rimeligt omfang, så de europæiske advokaters kommentarer til sin tid kan fremstå med den fornødne styrke.