Skal det være ulovligt at benægte eksistensen af Nazitysklands kz-lejre? EU-landene er enige om at kriminalisere visse racistiske ytringer.
Af Thomas Elholm
Endelig lykkedes det! Efter syv års forhandlinger, med kortere og længere afbræk, fik EU-landene i november sidste år vedtaget en rammeafgørelse om bekæmpelse af racisme og fremmedhad.
Rammeafgørelsen kræver kriminalisering i medlemslandene af en række forskellige handlinger knyttet til racisme og fremmedhad og stiller krav om strafferammer af en vis strenghed. Danmark fik sat sit markante fingeraftryk på afgørelsen.
EU-landene har i en årrække været optaget af problemerne med racisme og fremmedhad.
I 1996 vedtog landene en såkaldt “fælles aktion”, hvis hovedformål var at bidrage til et effektivt retligt samarbejde mellem landene. Det fremgår af præamblen til aktionen, at landene anser internationalt samarbejde for nødvendigt for at kunne bekæmpe racisme og fremmedhad.
Det fremgår også, at landene er bekymrede over de store forskelle mellem de nationale straffelovgivninger på dette område, som efter deres opfattelse forhindrer et effektivt samarbejde om bekæmpelse af racisme og fremmedhad.
Danmark stemte for den fælles aktion, men var allerede på det tidspunkt stærkt optaget af hensynet til ytringsfriheden. Derfor afgav Danmark en erklæring, hvoraf det fremgår, at Danmark kun vil gennemføre aktionens bestemmelser i det omfang de pågældende typer af kriminalitet vedrører adfærd, der er truende, fornærmende eller nedværdigende.
Erklæringen skal forstås således, at Danmark kun ønsker at kriminalisere racistiske og fremmedfjendske ytringer af en vis grovhed. Derved kan der efter dansk opfattelse bedre opnås en tilfredsstillende balance mellem ytringsfrihed på den ene side og kriminaliseringen af offentlige racistiske ytringer på den anden.
Traktatens fokus på racisme
Aktionen var et skridt på vej mod en bedre fælles bekæmpelse af racisme og fremmedhad i EU. Med Amsterdam-traktaten, der trådte i kraft i maj 1999, var bekæmpelse af racisme og fremmedhad gjort til en væsentlig opgave for EU.
Det fremgår af traktatens art. 29, at EU har som mål ”at give borgerne et højt tryghedsniveau i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed”, herunder gennem ”forebyggelse og bekæmpelse af racisme og fremmedhad”.
I overensstemmelse med denne opgave vedtog EU’s stats- og regeringschefer i 1998 en handlingsplan for, hvordan området med frihed, sikkerhed og retfærdighed bedst kunne realiseres.
I denne plan indgår også vedtagelse af retsakter til bekæmpelse af racisme og fremmedhad. Derfor fremsatte Kommissionen i 2001 et forslag til en rammeafgørelse. Intentionen var at gå et skridt videre end den fælles aktion og tilnærme de nationale strafferetlige regler, så det retlige samarbejde om bekæmpelse af racisme og fremmedhad kunne forbedres i EU.
Harmoniserede straffelove?
Forhandlingerne viste dog hurtigt, at der på dette område består ganske dybe modsætningsforhold mellem landene. Modsætningerne kan bl.a. aflæses i præamblen til den endelige version af rammeafgørelsen, hvor der står, at landenes kulturelle og retlige traditioner er forskellige, og at en fuldstændig harmonisering af straffelovgivningerne på dette område derfor ikke er mulig.
Det var bl.a. balancen mellem hensynet til ytringsfriheden på den ene side og kriminaliseringen af offentlige racistiske ytringer på den anden side, som voldte problemer.
Det fremgår af forhandlingerne, at lande som Frankrig, Italien, Holland, Spanien og Tyskland generelt var skeptiske over for undtagelser i rammeafgørelsen til krav om kriminalisering. Mange undtagelser ville jo udhule den tilnærmelse af medlemslandenes straffelovgivninger, som var tilsigtet med rammeafgørelsen. På den anden side stod lande som bl.a. Danmark, Irland, Storbritannien og Østrig, som pointerede de store forskelle i landenes holdninger og retstraditioner på dette område, og som derfor ikke ønskede for vidtgående krav om kriminalisering.
Dette grundlæggende dilemma forsøgte landene at løse bl.a. ved at henvise til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det fremgår således af præamblen til rammeafgørelsen, at den (naturligvis) “respekterer de grundlæggende rettigheder og principper”, som anerkendes i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, “særligt artikel 10 og 11”.
Disse bestemmelser i menneskerettighedskonventionen angår netop ytringsfrihed og foreningsfrihed.
Rammeafgørelsens krav om kriminalisering af visse racistiske og fremmedfjendske ytringer er med andre ord ikke i strid med ytringsfriheden efter Menneskerettighedskonventionen.
Krav til straf
Efter disse indledende forbehold og reservationer defineres i rammeafgørelsen en række handlinger, som landene (som minimum) skal kriminalisere. Det drejer sig groft forenklet om forskellige former for offentlig tilskyndelse til vold eller had rettet mod en gruppe personer, der er defineret ved deres race, hudfarve, religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse. Det fremgår også, at der for sådanne overtrædelser skal være en maksimumstraf i landene på mindst et års fængsel (men landene må gerne sætte maksimum højere), og at racistisk/fremmedfjendsk motiv eller baggrund for en forbrydelse skal anses for en skærpende omstændighed.
Kommissionens oprindelige forslag omfattede krav om kriminalisering af flere handlinger end den endelige version. Desuden var der i det oprindelige forslag krav om en maksimumstraf på mindst to års fængsel. Kravene i rammeafgørelsen blev med andre ord slækket i løbet af forhandlingsprocessen. Den slags ændringer fra forslag til vedtagelse er imidlertid ganske normale. Man kunne faktisk have Kommissionen mistænkt for at lægge hårdt ud, så der er noget at forhandle med.
Dansk fingeraftryk
I løbet af forhandlingerne fik Danmark sat et markant fingeraftryk på rammeafgørelsen.
Danmark fik indføjet en klausul i artikel 1 om, at landene kan vælge kun at straffe racistiske og fremmedfjendske handlinger, som enten vil forstyrre den offentlige orden, eller som er truende, nedværdigende eller forhånende. Klausulen minder om Danmarks erklæring til den fælles aktion fra 1996, men er altså her skrevet ind i selve retsakten som en mulighed for alle landene.
Klausulen indebærer, at landene kan nøjes med at kriminalisere visse grovere former for racisme.
I 2007 kunne man i et telegram fra Ritzau læse om udtalelser fra den østrigske justitsminister, som mente, at Danmark på grund af rammeafgørelsen var nødt til at betræde nyt juridisk land og kriminalisere bl.a. de såkaldte Auschwitzlüge.
Det har hidtil ikke været – og er fortsat ikke – strafbart i Danmark offentligt at benægte eksistensen af Holocaust, således som det f.eks. er tilfældet i Tyskland.
Telegrammet gav anledning til et spørgsmål til den danske justitsminister fra Folketingets Retsudvalg. Udvalget ville i lyset af de østrigske udtalelser vide, om justitsministeren fortsat var af den opfattelse, at rammeafgørelsen ikke krævede lovændringer i Danmark.
Justitsministeren kunne berolige udvalget. Det ville på grund af den omtalte klausul i rammeafgørelsens art. 1 ikke blive nødvendigt for Danmark at kriminalisere flere racistiske ytringer end dem, der allerede var omfattet af straffelovens § 266 b. Heller ikke offentlig benægtelse af Holocaust skulle kriminaliseres.
Danmark kunne i så henseende holde ytringsfrihedens fane højt.