Flere EU-lande indfører i disse år lovgivning, der strider mod demokrati og retsstatslige idealer. Også på andre måder er ideen om retsstaten truet. Derfor blæser EU-institutionerne nu for alvor til kamp for at sikre grundlaget for Unionens og retsstatens beståen.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet ved Københavns Universitet
Da det europæiske samarbejde i begyndelsen af 1990’erne gik ind i en ny fase, var medlemslandene meget opmærksomme på at markere de grundlæggende værdier som samarbejdet udsprang af, og som det var landene magtpåliggende at sikre i fremtiden. Det fremgår blandt andet af præamblen til EU-traktaten, hvor man kan læse, at EU er inspireret af ”Europas kulturelle, religiøse og humanistiske arv”. Landene opfatter arven som grundlaget for udviklingen af de universelle værdier om det ”enkelte menneskes ukrænkelige og umistelige rettigheder samt frihed, demokrati, lighed og retsstaten”.
De samme ideer og tanker genfindes i selve traktatbestemmelserne for eksempel i artikel 2, hvor der står, at Unionen bygger på respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne. Værdierne er dermed ikke blot grundlaget og baggrunden for EU. De har en bindende karakter, og de forpligter EU-institutionerne til at arbejde aktivt for at sikre og udvikle dem.
Trussel fra egne rækker
Da fundamentet til det nuværende traktatgrundlag blev lagt, var Europa midt i en stor omvæltning. Sovjetunionen, der på mange måder var det ideologiske modstykke til de vesteuropæiske idealer, var netop kollapset. Mange så en lysere fremtid i lande baseret på ideer om frihed, demokrati, individuelle menneskerettigheder og retsstat. Flere af de lande, som havde været del af Sovjetunionen, bekendte sig til de vesteuropæiske idealer og søgte om optagelse i EU.
Med optagelsen af Polen og Ungarn i 2004, Rumænien i 2007, ratificerede disse lande det traktatgrundlag, der i art. 2 og andre steder betoner det ideologiske fundament for Unionen. Det er paradoksalt, at magthavere og befolkning i disse lande nu, kun 10-15 år senere, stræber efter samfundsændringer, som går den modsatte vej; samfundsændringer som på afgørende vis bryder med EU’s ideologiske grundlag i en sådan grad, at EU må tage alvorlige forholdsregler for at modvirke udviklingen. Det knager med andre ord i EU-fundamentet – og det skyldes kræfter indefra.
Rådet overvåger situationen
EU-traktaten har indbygget en række mekanismer til at sikre værdigrundlaget. En – omend meget alvorlig – reaktion på mistanke om brud med EU’s grundlæggende værdier, fremgår af traktatens artikel 7. Rådet kan med et flertal på fire femtedele og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at et medlemsland groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2. En sådan artikel-7-procedure er iværksat over for Polen i 2017 og for Ungarn i 2018. Rumænien står for tur.
I sidste ende giver artikel 7 under nærmere omstændigheder mulighed for at suspendere visse af de rettigheder, der efter traktaten er tillagt det pågældende land. Et land kan blandt andet fratages stemmeretten i Rådet. Så vidt er det endnu ikke kommet, og formentlig kommer det heller ikke dertil, fordi en sådan suspendering kræver enstemmighed i Rådet (fraset det land, som suspenderingen omhandler, naturligvis). Den artikel-7-procedure, som er indledt, indebærer imidlertid en overvågning af de to lande og en tæt dialog om, hvad EU forventer for, at situationen rettes op.
På et møde i Rådet i februar 2019 blev det drøftet, hvad der hidtil er opnået via artikel-7-proceduren mod Polen og Ungarn. Det er ikke meget. Der har været enkelte positive lovændringer i Polen vedrørende den polske højesteret, ellers ingen fremskridt. Landene opfordres derfor til at gennemføre yderligere foranstaltninger, som er angivet af EU.
Kommissionen anlægger sager om traktatbrud
Kommissionen er aktiv i kampen for at sikre EU’s værdigrundlag. Den har anlagt sag om traktatbrud ved EU-domstolen for Polens reform af reglerne for den polske højesteret. Det er blandt andet nedsættelsen af pensionsalderen for højesteretsdommerne, som ifølge Kommissionen strider mod EU-retten. Nyligt har generaladvokaten tilsluttet sig Kommissionens opfattelse.
Kommissionen har desuden for nylig anlagt sag mod Polen for landets indførelse af et disciplinært regime over for dommere. Regimet giver mulighed for at underkaste dommere disciplinære undersøgelser, procedurer og i sidste ende sanktioner, på grundlag af indholdet af de afsagte domme. Kommissionen mener blandt andet, at regimet strider mod retten til effektiv domstolskontrol, som er fastsat i artikel 47 i EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder.
Kommissionen synes imidlertid at anse situationen for så alvorlig, at der må findes nye midler i kampen for de retsstatslige idealer. I april 2019 offentliggjorde den en række overvejelser om, hvordan de retsstatslige idealer kan styrkes i EU. Kommissionen foreslår, at man forsøger at opbygge en viden og fælles forståelse blandt EU-borgerne om, hvad en retsstat indebærer. Kommissionen foreslår endvidere en endnu mere intensiv og ikke mindst tidligere overvågning af udviklingen i medlemslandene end det, som fremgår af artikel-7 proceduren. Endelig foreslår Kommissionen, at EU-reaktioner på brud med de grundlæggende værdier i højere grad skræddersyes til de enkelte lande for eksempel således, at en eventuel økonomisk støtte til sådanne lande tilbageholdes eller beskæres.
Europa-Parlamentet ind i kampen
Det er naturligvis ikke undsluppet europaparlamentarikernes opmærksomhed, at EU er truet på værdigrundlaget. Det lader til, at et komfortabelt flertal i Parlamentet ser det som en vigtig opgave at holde fast i værdierne. I januar 2019 vedtog Parlamentet med stemmerne 390 for, 153 imod (63 afstod) en udtalelse, der kræver mere af EU-institutionerne for at styrke demokrati, menneskerettigheder og retsstatslige idealer. Parlamentet fordømmer i udtalelsen de regeringer, som svækker magtens tredeling og domstolenes uafhængighed. Parlamentet tager også afstand fra den stigende højre-radikalisering og svækkelse af kampen mod hadefuld tale m.v., som der er tegn på flere steder i EU. Herudover adresserer udtalelsen styrkelse af migranters og flygtninges rettigheder, kvinders rettigheder, den frie presse, ytringsfrihed og bekæmpelse af racisme og fremmedhad. Man kan hurtigt konstatere, at det er markant andre politiske signaler end dem, der kommer fra en række europæiske lande.
EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder udtrykker på mange måder i konkret form det, som værdierne i artikel 2 handler om. Det er derfor ingen tilfældighed, at Europa-Parlamentet i februar 2019 vedtog en resolution, der skal styrke implementeringen af rettighederne. Resolutionen adresserer en række problemer, som i øjeblikket svækker Chartret, blandt andet skal der sikres en mere ensartet fortolkning i national retspraksis og en mere indgående gennemtænkning af rettighederne i forbindelse med udarbejdelse af nye EU-regler. 349 MEP stemte for, 157 stemte imod (170 afstod).
CCBE er med på sidelinjen
Historien viser, at fundamentale menneskerettigheder og retsstatslige institutioner ofte suspenderes under henvisning til den nationale sikkerhed. Det fremgår ikke blot af tidligere tiders regimer, men også af nyere erfaringer, blandt andet i kølvandet på terrorisme. Desuden er hensynet til den nationale sikkerhed indbygget i blandt andet EMRK som en mulighed for at dispensere fra mange af rettighederne i konventionen. Det er meget rimeligt, og formentlig helt nødvendigt, med en sådan dispensationsmulighed.
Der er imidlertid risiko for misbrug. Det gælder navnlig, hvis konceptet om den nationale sikkerhed fortolkes bredt. Den europæiske advokat-sammenslutning CCBE har foreslået indførelse af en fælles definition af begrebet. I april 2019 offentliggjorde CCBE et forslag til, hvad en sådan definition skal indeholde. Det er et meget anerkendelsesværdigt initiativ, der kan vise sig at blive et vigtigt redskab for EU’s fortsatte kamp for at sikre de retsstatslige værdier i EU.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Københavns Universitet. Forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Formand for Dansk Selskab for International Strafferet og EU-ret.