Af Birgitte Arent Eiriksson, advokat og Vicedirektør i Justitia

I lande med velfærdssystemer er det nødvendigt med en vis form for kontrol, hvis man skal forhindre misbrug af offentlige ydelser. Det er et samfundsmæssigt problem og stødende for den kollektive retsfølelse, hvis borgere får udbetalt ydelser, som de ikke er berettigede til. Det må imidlertid kræves, at kontrollen udøves på en retssikkerhedsmæssigt forsvarlig måde, og at kontrollen ikke udhuler borgernes rettigheder.

I de seneste år er udviklingen gået i retning af en udvidet og intensiveret kontrol af ydelsesmodtagerne, uden at der er sket en tilsvarende sikring af deres retssikkerhed og rettigheder. Justitias analyse af kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser fra januar 2019 afdækker de retssikkerhedsmæssige problemer med kommunernes kontrol, ligesom analysen fremsætter anbefalinger til tiltag, der kan forbedre den nuværende retstilstand.

Retsgrundlaget for kontrolarbejdet er for komplekst

Retsgrundlaget for kontrolarbejdet er præget af stor kompleksitet. Først og fremmest findes der en lang række love og administrative forskrifter med processuelle regler for kontrolarbejdet – regler der både regulerer myndighedernes kontrolbeføjelser og borgernes rettigheder. Her kan blandt andet nævnes forvaltningsloven, databeskyttelsesreglerne, den sociale retssikkerhedslov, tvangsindgrebsloven og de mange vejledninger mv., som bidrager til regelfortolkningen. De almindelige uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger og principper skal naturligvis også iagttages. Det gælder ikke mindst officialprincippet, proportionalitetsprincippet og princippet om god forvaltningsskik. Hertil kommer den omfattende ydelseslovgivning, hvor de materielle betingelser for de forskellige ydelser er fastlagt, samt praksis fra domstolene, Ankestyrelsen og Folketingets Ombudsmand.

Kontrolmedarbejderne skal således sætte sig ind i et meget omfattende retsgrundlag, som samtidig kan være præget af uklarhed. Der anvendes blandt andet udtryk som lovlighed, rimelighed, gennemsigtighed, formålsbegrænsning, dataminimering, nødvendighed og legitime formål, som alle er vage begreber, der – ligesom de almindelige forvaltningsretlige principper – skal udfyldes i praksis. Det kræver en god indsigt i de enkelte regelsæt og principper, deres indbyrdes sammenhæng samt de overordnede juridiske og samfundsmæssige rammer. Desuden skal kontrolmedarbejderne løbende holde sig orienteret om ændringer i regler og praksis, herunder nye fortolkningsbidrag, som også kan have en afsmittende effekt på andre områder.

En sådan kompleksitet i retsgrundlaget må nødvendigvis skabe uklare grænser for kontrolarbejdet, som øger muligheden for grænsesøgende og regeloverskridende adfærd i kontrolarbejdet.

Kontrol af borgernes bolig og færden

Lovgivningen giver ikke mulighed for, at de sociale myndigheder kan overvåge borgerne systematisk. Men kommunen kan anvende overvågning af mere enkeltstående karakter i det offentlige rum, hvis det er umuligt at tilvejebringe de nødvendige oplysninger på anden måde i den konkrete sag ud fra en vurdering af sagens karakter.

Kontrolmedarbejderen kan finde enkelte sporadiske fortolkningsbidrag i vejledninger og tidligere praksis, men skal i hvert enkelt tilfælde – og ud fra sine egne forudsætninger – foretage en nærmere vurdering af, om et indgreb er proportionalt. Herudover kan for eksempel opstå spørgsmål om, hvor mange gange kontrolmedarbejderne må køre forbi en bopæl, og hvor lang en periode observationerne må strække sig over, inden overvågningen mister sin enkeltstående karakter, ligesom der kan opstå spørgsmål om, hvad der konkret må ses efter på bopælen.

Tilfældige observationer, hvor en sagsbehandler tilfældigt ser en borger i supermarkedet eller lignende, kan også anvendes i kontrolarbejdet, men der synes i praksis at være nogen usikkerhed om, hvad der kan anses for tilfældigt. Justitias analyse indeholder for eksempel en case, hvor en kontrolenhed fem gange i løbet af én måned havde foretaget ”tilfældige” observationer på borgerens bopæl. En anden kommune havde oplyst, at de bestræber sig på, at de tilfældige observationer sker om natten.

Det er helt forståeligt, at begrebet ”tilfældige observationer” giver anledning til problemer i praksis. Planlagte observationer kan dog ikke anses for tilfældige, og i disse tilfælde skal kontrolmedarbejderne derfor foretage en proportionalitetsvurdering, inden kontrollen iværksættes.  Derfor er det også et problem, hvis kontrolmedarbejdere anser for eksempel  planlagte kørsler forbi en borgers bopæl om natten eller bevidste omveje forbi en borgers bopæl for at være tilfældige. Det kan nemlig betyde, at der ikke foretages den nødvendige afvejning af, om kontrollen vil være proportional i den konkrete situation.

Kommunen har ikke ret til at foretage tvangsmæssige undersøgelser af en borgers bolig, men kommunen kan besøge borgeren efter aftale, ligesom kommunen kan komme på uanmeldt besøg, hvis det er proportionalt i den konkrete sag, og borgeren oplyses om, at kommunen ikke har ret til at foretage kontrolbesøg i boligen. Flere kommuner forsøger imidlertid at få borgere til at give samtykke til uanmeldte husundersøgelser på de møder, der afholdes som led i sagsbehandlingen. Da mangel på samarbejdsvillighed typisk vil føre til yderligere mistænkeliggørelse, kan der være sager, hvor borgere føler sig presset til at give et sådant samtykke. Samtidig kan kontrolbesøget – på trods af samtykket – føles som et voldsomt indgreb, der kan give anledning til yderligere mistænkeliggørelse. Det kan hurtigt få karakter af ransagning, hvor kontrolmedarbejderne går rundt i hjemmet, tjekker skabe og stiller spørgsmål, og hvor kontrolmedarbejderne bliver mistænksomme, hvis borgeren for eksempel modsætter sig åbning af et skab.

Digital kontrol af borgerne

Kommunerne anvender også sociale medier i kontrolarbejdet, hvilket skal ske under iagttagelse af databeskyttelsesreglerne og de forvaltningsretlige principper om blandt andet saglighed og proportionalitet. Retstilstanden på dette område hviler især på en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand, hvor det blev fastslået, at myndigheder må indsamle og anvende oplysninger fra en borgers Facebook, når profilen er så åben, at det ikke kun er personens ”venner” på Facebook, der kan se oplysningerne. Når oplysningerne kan ses af alle eller et meget stort antal brugere af Facebook, er oplysningerne nemlig offentligt tilgængelige. Derimod vil det være ulovligt, hvis en sagsbehandler benytter en falsk Facebook-profil til at blive ”venner” med en borger med en lukket Facebook-profil.

Digital kontrol er blevet meget udbredt, hvilket formentlig skyldes, at et enkelt opslag på de sociale medier giver mulighed for at finde væsentlig flere oplysninger om en borger, end man på nogen måde kan opnå ved fysisk observation. HK Kommunal har foretaget en kommunerundspørge i 2017, som blandt andet viste, at 47,4 procent af kontrolmedarbejderne oplevede en stigende brug af Facebook eller andre sociale medier til observation, og at 93,6 procent af kontrolmedarbejderne selv anvendte disse medier i kontrolarbejdet. 

Den digitale kontrol kan dog opleves som indgribende overvågning af borgerens privatliv. I Justitias analyse er der for eksempel en case, hvor en borger til et møde hos kommunen fik fremvist 51 udprintede sider af sin egen Facebook-profil fra to år tilbage. Kommunen ville blandt andet vide, hvordan hun kunne bage boller og cykle, når hun var syg og havde svage arme, samt hvordan hun kunne gå tur med sine hunde. Borgeren udtalte efterfølgende, at hun følte sig overvåget, forfulgt og mistænkt uden grund, og kommunens granskning af hendes liv på Facebook fik i øvrigt ingen økonomiske konsekvenser.

En anden borger, der havde diskusprolaps og et ødelagt knæ, blev kaldt ind til en opfølgningssamtale hos kommunen, hvor han blev konfronteret med 23 observationer af hans aktiviteter i forskellige Facebook-grupper over en periode på ca. 5 måneder.

Henset til, at myndighedernes digitale kontrol kan føre til tætte profiler af de enkelte borgere og opleves som meget indgribende, savnes der nærmere vejledning om, hvornår dette ikke kan anses for sagligt og relevant i en kontrolsag. Endvidere savnes der vejledning om, hvor ofte og hvor længe overvågning via sociale medier kan anses for proportionalt, og i hvilket omfang det vil være proportionalt tillige at overvåge borgerens familie, venner og bekendte på denne måde.

Retten til ikke at inkriminere sig selv gælder også i kontrolsager

Borgere, der modtager ydelser, har selv pligt til at meddele kommunen oplysninger af relevans for ydelsens berettigelse. Her skal kommunen dog være særligt opmærksom på, at borgeren ifølge tvangsindgrebsloven har ret til ikke at udtale sig, når der foreligger en konkret mistanke om socialt bedrageri. Det kan imidlertid være vanskeligt for kontrolmedarbejderne at vurdere, hvornår borgerens ret til ikke at inkriminere sig selv er relevant. Derfor ses der også flere eksempler fra praksis, hvor borgeren ikke har fået den nødvendige og lovpligtige vejledning.

Når kommunen ikke er tilstrækkelig opmærksom på disse regler, risikerer borgeren at give inkriminerende oplysninger, der senere muligvis kan indgå i en straffesag. Det vil i givet fald medføre en alvorlig underminering af den retssikkerhed, som borgeren er garanteret i strafferetsplejen. Herved bliver borgeren stillet væsentlig ringere, end hvis det var politiet og ikke kommunen, som havde efterforsket sagen.  

Øget kontrol er en del af samfundsudviklingen

Det kommunale kontrolområde har de seneste år været præget af et tydeligt politisk ønske om at reducere fejludbetalinger og snyd med sociale ydelser. For eksempel indgik det i økonomiaftalen mellem regeringen og KL i 2016, at der skulle arbejdes med systematiske målinger af kommunernes kontrolindsats, og siden da er der blevet gennemført halvårlige effektrapporter, som primært har haft fokus på det økonomiske provenu af kontrolarbejdet.

Desuden indgik regeringen, Dansk Folkeparti og Socialdemokratiet i november 2018 en aftale om mere enkle og skærpede sanktioner, styrket kontrol og færre fejludbetalinger. Også i denne aftale ses et tydeligt politisk ønske om at styrke kontrollen med udbetaling af ydelser samt at slå hårdere ned på ydelsesmodtageres forseelser og socialt bedrageri på beskæftigelsesområdet.

Et andet eksempel på det øgede fokus på kontrol er genindførelsen af lufthavnstilsynet i 2018, hvorved der ved manuelle stikprøvekontroller i danske lufthavne foretages kontrol af, om personer uberettiget har modtaget offentlige ydelser under udenlandsophold. Ved finansloven for 2019 blev der afsat 4,2 millioner kroner til lufthavnstilsynet de kommende tre år.

Intensiveringen af kontrollen har medført en stigende utilfredshed i nogle befolkningsgrupper, som sammen med den i forvejen eksisterende utilfredshed med skrappere betingelser for at modtage ydelser mv. har ført til et øget konfliktniveau mellem borgere og myndigheder.

Utilfredsheden kan blandt andet ses på de sociale medier, hvor der er skabt en platform for ydelsesmodtagere, der deler deres oplevelser med systemet og støtter hinanden. Grupperne arrangerer også demonstrationer og lignende, ligesom de løbende deltager i den offentlige debat. Utilfredsheden kommer dog også til udtryk på anden måde. For eksempel er der borgere, som er blevet dømt for at chikanere kommunalt ansatte på Facebook og lignende, herunder ved offentliggørelse af personlige oplysninger om de ansatte såsom billede, stillingsbetegnelse, uddannelse og løn. I 2017 gennemførte HK Kommunal en rundspørge blandt de medlemmer, der arbejder med fejludbetalinger eller socialt bedrageri. Ud af de respondenter, der arbejdede i en kontrolenhed eller som havde observationer/kontrol som en del af jobbet, svarede 30,5 procent, at de havde været udsat for trusler eller intimidering. 10 procent svarede, at de havde været udsat for trusler om vold.

Der er således tale om to markant modsatrettede tendenser i samfundet. På den ene side er der blevet skabt et øget politisk fokus på bekæmpelse af snyd med sociale ydelser, som har medført et øget kontrolniveau og på den anden side ses en øget modstand fra de borgere, der bliver kontrolleret og/eller får afslag på sociale ydelser.

Behov for en ny bibel på kontrolområdet

De sociale ydelsers størrelse og betingelserne for at opnå dem beror på politiske beslutninger, som falder uden for Justitias analyse, der alene ser på de retssikkerhedsmæssige problemer med kontrolarbejdet. Disse problemer skal ses i lyset af samfundsudviklingen, som går i retning af mere og mere kontrol uden en tilsvarende sikring af, at kontrolarbejdet sker inden for lovgivningens rammer og med den fornødne respekt for borgernes ret til privatliv og deres ret til ikke at inkriminere sig selv.

Derfor anbefales det, at der udarbejdes en generel vejledning for myndighedernes kontrolindsats med enkle og klare regler, som det er let for kontrolmedarbejderne at anvende i praksis.

Vejledningen bør kunne anvendes på tværs af de enkelte ydelsesområder, men eventuelle særregler for nogle områder kan selvfølgelig indskrives. Vejledningen bør omfatte alle former for indhentelse og anvendelse af oplysninger om borgeren og dennes nærmeste til brug for kontrol. Dette gælder blandt andet indhentelse og anvendelse af personoplysninger fra andre dele af kommunen, fra borgeren selv samt fra andre personer, myndigheder og virksomheder mv. Det gælder også indhentelse af offentligt tilgængelige oplysninger på internettet, herunder ikke mindst de sociale medier mv. I den forbindelse bør det blandt andet præciseres, hvornår anvendelsen ikke vil være saglig, relevant og proportional, samt hvornår myndigheden skal underrette borgeren om indhentelsen af oplysningerne.

Endvidere bør vejledningen omfatte fysisk observation af borgeren og dennes bopæl mv. og anvendelse af kontrolbesøg i borgerens hjem. Overvågning må i almindelighed betragtes som en politimæssig opgave, og derfor bør det blandt andet præciseres i vejledningen, hvornår og i hvilket omfang kommunens egne observationer vil være proportionale, og hvad observationerne må omfatte. Desuden bør det præciseres, hvornår og hvordan der kan indhentes samtykke til kontrolbesøg i borgerens hjem.

Også den praktiske anvendelse af selvinkrimineringsforbuddet bør være omfattet af vejledningen, herunder hvornår og ved hvilke sagsskridt det er relevant at vejlede borgeren om retten til ikke at udtale sig. Samtidig bør der udarbejdes en særlig pjece eller lignende om selvinkrimineringsreglerne, som skal udleveres til alle borgere, inden de indkaldes til møde med kommunen i anledning af en kontrolsag.

I et velfærdssamfund som det danske skal vi selvfølgelig bekæmpe fejludbetalinger og snyd med sociale ydelser, men det er helt afgørende, at den udøvede kontrol er et retssamfund værdig. En generel vejledning om kontrol af ydelsesmodtagere kan være med til at sikre, at kontrolmedarbejderne ikke farer vild i regeljunglen, således at der ikke opstår grænsesøgende kontroladfærd og regeloverskridelser.