I en bemærkelsesværdig ny traktatkrænkelsessag har Kommissionen vist sig villig til at forfølge nationale domstoles manglende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen, og EU-Domstolen har bakket det op og fastslået, at en national domstols manglende forelæggelse kan udgøre en selvstændig traktatkrænkelse. Dermed har EU-retsordenens skrappe håndhævelsesmekanismer passeret endnu en principiel milepæl. Dommens praktiske betydning afhænger af Kommissionens villighed til at bruge den.
AF ADVOKAT RASS HOLDGAARD OG ADVOKATFULDMÆGTIG PETER AHLBERG, BEGGE KAMMERADVOKATEN
For at forstå det bemærkelsesværdige i denne nye traktatkrænkelsessag mod Frankrig skal man have lidt tålmodighed.
EU-stridige franske kædebeskatningsregler
I 2009 forelagde Conseil d’État (den øverste forvaltningsdomstol i Frankrig) et præjudicielt spørgsmål for EU-Domstolen om, hvorvidt en fransk kædebeskatningsbestemmelse om skattegodtgørelse som følge af udlodninger fra datterselskaber var i overensstemmelse med EU-retten. Dengang indebar reglen, at moderselskabet kun kunne få forskudsskatterabat på grundlag af skat betalt af dets franske datterselskaber, når det skulle videreudlodde udbytte. Problemet var dog, at der ikke kunne gives nogen forskudsskatterabat for den skat, som et datterselskab måtte have betalt i en anden medlemsstat.
EU-Domstolen fastslog i 2011 i den såkaldte Accor-dom – måske ikke så overraskende – at en regel som den franske indebar forskelsbehandling af franske og udenlandske datterselskaber i strid med den fri etableringsret og kapitalens fri bevægelighed.
Conseil d’État skulle herefter fastlægge, hvordan man i Frankrig kunne afhjælpe denne EU-retsovertrædelse – altså nærmere bestemt, hvordan man skulle give en skattegodtgørelse, når der tidligere var betalt skat i en anden medlemsstat. Det skete i to domme i december 2012, der blev afsagt uden en ny præjudiciel forelæggelse. Her fastslog Conseil d’État, at man skulle give samme skattegodtgørelse, når udbyttet var beskattet på vejen fra det udenlandske datterselskab til det franske moderselskab.
Men derved havde man kun afhjulpet nationalitetsdiskriminationen i sidste led i kæden. Det er nemlig muligt, at det udenlandske datterselskab på grund af kædebeskatningsregler i sit hjemland ikke skal betale skat ved denne udlodning til det franske moderselskab. I den situation mente Conseil d’État ikke, at man kunne tage højde for tidligere beskatning længere nede i kæden.
Det var denne domstolsskabte håndtering af beskatning i tidligere led, som blev omdrejningspunktet i traktatbrudssagen C-416/17, Kommissionen mod Frankrig.
Kommissionen var nemlig ikke tilfreds med Conseil d’État’s implementering af Accor-dommen. Den mente, at det fulgte ganske klart af EU-Domstolens praksis, at man skulle tage højde for tidligere beskatning af det udbytte, som blev udloddet fra et udenlandsk datterselskab til det franske moderselskab. Rent nationale koncerner ville nemlig også i den situation have glæde af skatterabatten hele vejen op. EU-Domstolen var enig med Kommissionen på dette punkt og fastslog, at Frankrig – igen – havde tilsidesat den fri etableringsret og kapitalens fri bevægelighed.
Denne konklusion er – selvom den selvfølgelig er noget teknisk – ikke meget opsigtsvækkende. Det overraskende var derimod Kommissionens sidste klagepunkt og Domstolens behandling af dette.
Kommissionen bad nemlig også Domstolen om at dømme den franske stat for traktatbrud, fordi Conseil d’État ikke, inden den afsagde dommene i december 2012, havde forelagt nye spørgsmål for EU-Domstolen. For at forstå, hvorfor det er interessant, skal vi træde et skridt tilbage.
Individers håndhævelse af deres EU-rettigheder
Et af EU-retsordenens særlige kendetegn er, at den – sammenholdt med almindelig folkeret – stiller vidtgående krav til, hvordan den gennemføres i medlemsstaterne. Over tid har Domstolen udviklet en række grundlæggende EU-doktriner, der tilsammen giver individer stærke muligheder for at håndhæve deres EU-rettigheder: EU-retten kræver direkte virkning og forrang, EU-konform fortolkning af national ret og erstatningsansvar for overtrædelser. EU-retten pålægger derudover nationale domstoles sidsteinstanser at forelægge spørgsmål for EU-Domstolen, hvis de er i tvivl om fortolkningen af EU-retten. Domstolen har endda et par gange kombineret disse retsmidler og fastslået, at medlemsstaterne kan ifalde erstatningsansvar efter EU-retten, hvis deres nationale domstole træffer forkerte afgørelser, fordi de ikke forelægger spørgsmål for EU-Domstolen, når de har pligt til det (C-224/01 Köbler; C-173/03, Traghetti del Mediterraneo).
Kommissionens traktatbrudshammer
Ved siden af dette håndhævelsessystem findes traktatkrænkelsesproceduren – den store og klassiske hammer, som Kommissionen bruger til at få medlemsstaterne til at rette ind. Den adskiller sig fra de ovennævnte principper ved ikke som sådan at angå borgeres individuelle rettigheder i konkrete situationer. I stedet har denne procedure historisk ifølge Kommissionen haft til formål at få medlemsstater til at ændre deres generelle retstilstand fremadrettet, så den kommer i overensstemmelse med EU-retten. Proceduren starter med en åbningsskrivelse fra Kommissionen, som skal give medlemsstaten mulighed for at rette ind. Hvis ikke den gør det, sender Kommissionen en begrundet udtalelse og kan herefter indbringe sagen for EU-Domstolen. Hvis Domstolen er enig med Kommissionen, skal medlemsstaten rette ind efter dommen, og hvis den ikke gør det tilstrækkelig hurtigt, kan medlemsstaten idømmes økonomiske sanktioner.
Medlemsstaterne er som stater generelt ansvarlige for deres EU-stridige regler og retsanvendelse, uanset om disse kommer fra den nationale lovgiver, de udøvende myndigheder eller domstolene. Det betyder, at nationale domstole eller myndigheder kollektivt – eventuelt med en principiel højesteretsdom som præcedens – kan komme til at udvikle en praksis og dermed en retstilstand, der er i strid med EU-retten, og at medlemsstaterne kan blive dømt for traktatbrud som følge af dette. I praksis har der været eksempler på traktatbrud, fordi nationale domstoles bevisbyrderegler medfører, at det bliver umuligt at tilbagesøge en EU-stridig afgift (C-129/00), fordi en national domstol har fortolket en momsfritagelse i strid med EU-retten (C‑154/08), og fordi administrative myndigheder i flere sager tilsyneladende systematisk ser bort fra en række EU-retlige krav til affaldsbortskaffelse (C-494/01).
Men Kommissionen har aldrig tidligere anvendt den store traktatbrudshammer mod en medlemsstat, fordi en af dens domstole i en enkeltstående konkret sag har begået den formelle fejl at undlade at forelægge et konkret spørgsmål for EU-Domstolen.
I den franske traktatbrudssag var hverken generaladvokaten eller Domstolen imidlertid i tvivl om, at traktatbrudsproceduren principielt kunne benyttes til denne form for klagepunkter. Spørgsmålet var alene, hvad der skulle til for at statuere et traktatbrud for den manglende konkrete forelæggelse. Generaladvokaten erindrede om, at sidsteinstans-domstole kun kan undlade at forelægge, når der ikke er nogen rimelig fortolkningstvivl (den såkaldte Cilfit-doktrin) og gik videre til at konstatere, at Conseil d’État burde have været i tvivl om fortolkningen af EU-retten, navnlig henset til nogle engelske domme afsagt af Domstolen forud for december 2012. Når man læser gengivelsen af Conseil d’États dom, må man nok også sige, at generaladvokaten havde en pointe.
Domstolen var enig i generaladvokatens ræsonnement, men gik et skridt videre i sin udlægning af Cilfit-doktrinen. I præmis 112 siger Domstolen, at ”den løsning, som Conseil d’État […] valgte i [dommene fra december 2012], var baseret på en fortolkning af bestemmelserne i artikel 49 TEUF og 63 TEUF, som er i strid med den fortolkning, der er anlagt af disse bestemmelser i nærværende dom, hvilket indebærer, at det ikke på det tidspunkt, hvor Conseil d’État […] afsagde dom, kunne udelukkes, at der forelå en rimelig tvivl med hensyn til fortolkningen heraf.” Conseil d’État burde altså have forelagt i 2012, fordi EU-Domstolen i 2018 nåede frem til et andet resultat. Og så blev den franske stat dømt for to traktatbrud i stedet for ét, fordi Conseil d’État ikke havde forelagt spørgsmål for EU-Domstolen i de to sager.
En ny gabestok for nationale domstole?
Det er ikke helt klart, hvordan et traktatbrud i form af en enkeltstående manglende præjudiciel forelæggelse passer ind i den klassiske traktatbrudsprocedure. For udover at det selvfølgelig bliver ubehageligt for den nationale domstol at blive stillet direkte i rampelyset, hvordan skal medlemsstaten kunne rette op på sådanne enkeltstående fejl begået af uafhængige nationale domstole?
Det giver, som nævnt ovenfor, mening, at en medlemsstat kan dømmes for traktatbrud for en EU-stridig retstilstand udviklet af medlemsstatens domstole. Medlemsstaterne kan nemlig typisk rette op på en sådan ulovlig retstilstand ved at indføre ny lovgivning. Det samme må principielt gælde, hvis national retspleje eller retspraksis generelt er i strid med EUF-traktatens forelæggelsesprocedure.
Traktatbrudsprocedurens funktion er anderledes udfordret, når den bruges til at fastslå, at en national domstol, der har afsagt en endelig dom, har overtrådt sin forelæggelsespligt i en konkret sag. Bødesanktioner synes udelukket, og EU-retten kræver ikke, at den nationale retssag genoptages. EU-Domstolen har altid været meget påpasselig med ikke at gribe ind i nationale dommes retskraft, jf. f.eks. C-224/01 Köbler.
Kommissionens fjerde klagepunkt i traktatbrudssagen mod Frankrig og EU-Domstolens håndfaste behandling af det har derfor nærmest karakter af en gabestok for et historisk forløb. Det bliver derfor interessant at se, om Kommissionen har tænkt sig at bruge denne type klagepunkter mere systematisk fremover. Af hensyn til samarbejdet med de nationale domstole bør Kommissionen nok overveje, om denne form for traktatbrudssager bør reserveres til helt særlige tilfælde af national domstolsulydighed.
Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.
Peter Ahlberg
Advokatfuldmægtig i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Beskæftiger sig blandt andet med EU-rettens regler om fri bevægelighed, statsstøtte og konkurrence.