Siden EU i 1992 fik tildelt strafferetlig kompetence, har samarbejdet ført til en stribe ny- og opkriminaliseringer. Det er sket i det godes navn, men kræver måske lidt mere eftertanke.
Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet
Med Maastricht-Traktaten i 1992/1993 fik EU kompetence til at udstede strafferetlige regler. I årene derefter udnyttede EU i stigende grad denne kompetence, og frem til Lissabon-Traktatens ikrafttræden i 2009 udstedte EU et titals rammeafgørelser, hvis formål det var at tilnærme landenes forskellige strafferet til hinanden. I forhold til Danmark er det kendetegnende for denne periode, at samarbejdet om strafferetten foregik på mellemfolkeligt grundlag, inden for den såkaldt 3. søjle af EU-samarbejdet. Det har betydet, at Danmark i hele denne periode har deltaget fuldt ud i samarbejdet. Danmark er derfor også bundet af de mange retsakter på samme måde og på lige fod som de øvrige EU-lande.
I 2009 lavede jeg en undersøgelse af, hvad disse mange retsakter har betydet for straffelovgivningen i de nordiske EU-lande, Danmark, Sverige og Finland. Undersøgelsen omfattede 14 rammeafgørelser om alt, lige fra pengeforfalskning og hvidvask, over terrorisme, menneskehandel og menneskesmugling, til korruption, seksuel udnyttelse af børn, miljøkriminalitet, organiseret kriminalitet og racisme.
Omfattende ny- og opkriminaliseringer
Alle disse retsakter er i princippet opbygget på samme måde. EU definerer en række handlinger, som landene forpligtes til at kriminalisere (hvis de ikke allerede har gjort det), og der opstilles krav til maksimum for strafferammerne.
Kravene i retsakter er minimumskrav. Det betyder, at landene frit kan opstille strengere krav i national lovgivning, blot den nationale lovgivning som minimum kriminaliserer de handlinger, der er nævnt i rammeafgørelser, og blot strafferammerne som minimum svarer til EU-rettens krav. EU har i øvrigt (hidtil) begrænset sig til at opstille krav til landenes maksimumsstraf. For eksempel kræves, at menneskehandel skal have en maksimumsstrafferamme på mindst ti års fængsel. Derimod har EU-lovgiver hidtil afvist at stille krav om minimumsstraffe i landene. Danmark kan således fortsat bruge det generelle minimum på syv dages fængsel, også for menneskehandel efter straffelovens § 262 a.
Min undersøgelse viste, at de 14 EU-rammeafgørelser havde ført til fem nykriminaliseringer i dansk straffelovgivning, ti nykriminaliseringer i Finland og syv i Sverige. Med nykriminaliseringer menes indførelse af straffebestemmelser, som kriminaliserer adfærd, der hidtil ikke har været strafbelagt. Undersøgelsen viste desuden, at rammeafgørelserne havde medført forhøjelse af strafferammerne i dansk straffelovgivning i fem til seks tilfælde, i Finland i seks til otte tilfælde og i Sverige ligeledes i fem til seks tilfælde (lidt afhængigt af opgørelsesmåden).
Nuanceret billede
Mig bekendt findes ingen lignende (systematisk) undersøgelse i de andre EU-lande, men der er grund til at tro, at mange andre lande ikke har haft samme behov for ny- eller opkriminalisering som følge af EU-lovgivningen. De nordiske lande er nemlig generelt set mindre repressive end så mange andre EU-lande.
Det er værd at bemærke, at disse lovændringer ikke nødvendigvis har ført til højere straffe i landene. I hvert fald har lovændringerne i Danmark ikke været ledsaget af forarbejder med krav om højere straffe. Domstolene er derfor formentlig – som udgangspunkt – fortsat med samme udmålingspraksis som hidtil, trods forhøjelsen af strafferammen. Så vidt jeg ved, er straffeniveauet uændret. Det er imidlertid klart, at der over tid kan ske en forskydning af straffeniveauet på et givent område, som følge af strafferammens forhøjelse.
Nye tider – samme tendens
Siden 2009 er der sket den afgørende ændring i EU-samarbejdet, at Lissabon-traktaten er trådt i kraft. Strafferetten er dermed gået fra at være karakteriseret ved et almindeligt folkeretligt samarbejde, til at være en del af det traditionelle EU-retlige, supranationale samarbejde, hvor nye retsakter kan vedtages med kvalificeret flertal. Før Lissabon-Traktatens ikrafttræden krævede det enstemmighed at vedtage strafferetlige regler i EU. Ændringen har betydet, at Danmarks forbehold er blevet aktiveret, og Danmark er derfor ikke bundet af de retsakter, som siden 2009 er vedtaget i EU om strafferetten.
Alligevel har Danmark i flere tilfælde valgt at følge retsudviklingen i EU. Da de øvrige EU-lande i 2011 vedtog et nyt direktiv om menneskehandel, hævedes kravet til strafferammernes maksimum i EU-medlemslandene fra minimum otte års fængsel til minimum ti års fængsel. Danmark valgte at følge trop og hævede derfor strafferammen for menneskehandel i straffelovens § 262 a fra otte til ti års fængsel. Det skete på trods af, at Danmark ikke er bundet af direktivet.
Min undersøgelse fra 2009 var interessant, fordi den kastede lys over konsekvenserne af den nyvundne EU-strafferetlige kompetence fra og med vedtagelsen af Maastricht-traktaten. Siden 2009 har det været mindre oplagt at lave en tilsvarende undersøgelse, fordi det danske forbehold har gjort spørgsmålet delvist irrelevant. Men det strafferetlige EU-samarbejde har naturligvis ikke stået stille siden da. En måde, hvorpå man kan få en indikation af, hvordan udviklingen har været sidenhen, er at sammenligne de tidligere tiders rammeafgørelser med de nye tiders direktiver. En sådan sammenligning har jeg nyligt foretaget. Den viser følgende:
Rammeafgørelsen om seksuel udnyttelse af børn er afløst af et direktiv, hvor kravet til strafferammens maksimum er hævet fra otte til ti års fængsel. På samme måde har et nyt direktiv afløst den tidligere rammeafgørelse om menneskehandel, og kravet til strafferammens maksimum er også i den sammenhæng hævet fra otte til ti års fængsel. I direktivet om strafferetlig beskyttelse af informationssystemer er spændet i strafferammekravet på to til fem års fængsel afløst af et krav om mindst fem års maksimalstrafferamme. I direktivet om pengeforfalskning er en række nye forbrydelser ført ind under strafferammekravet på mindst fem års fængsel. I direktivet om terrorisme er der indført krav om kriminalisering af flere, nye typer af handlinger (en slags fremmedkriger-kriminalisering).
Det ser med andre ord ud til, at tendensen til højere strafferammer og flere kriminaliseringer fortsætter. Det bør dog nævnes, at der er enkelte direktiver, som ikke ny- eller opkriminaliserer i forhold til tidligere rammeafgørelse. Det gælder direktivet om hvidvask, og – lidt afhængigt af, hvordan man ser på det – også direktivet om narkotikahandel.
De gode intentioner
Intentionerne er naturligvis gode. Det er først og fremmest et ønske om bedre kriminalitetsbekæmpelse, som driver den strafferetlige EU-lovgivning. Højere strafferammer skal virke kriminalpræventivt, og tilnærmelse af landenes straffelovgivning skal dels forhindre, at der er områder i EU med frit spil for ‘de kriminelle’, dels gøre det lettere at retsforfølge på tværs af grænserne.
EU’s kriminalpolitik afspejler (selvfølgelig) kriminalpolitikken i medlemslandene. De forskellige lande bringer jo deres kriminalpolitiske dagsordner med til Bruxelles. I tider som disse, hvor der i store dele af EU indføres nye straffebestemmelser og højere straffe på en lang række områder, smitter det derfor af på EU-lovgivningen. Det havde formentlig været politisk utilrådeligt for en justitsminister at vende tilbage fra en EU-forhandling og meddele, at man i EU havde besluttet sig for at ned- eller afkriminalisere forhold vedrørende for eksempel terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn. Udviklingen går derfor entydigt i retning af en mere repressiv kriminalpolitik. Det er imidlertid klart, at tendensen bliver selvforstærkende: Hvis EU vil vise handlekraft via ny- og opkriminaliseringer, hjælper det ikke noget at fastsætte krav, som er så lave, at alle EU-landene allerede opfylder kravene. Der må mere til.
Der er mig bekendt ingen omfattende, ordentlige undersøgelser der viser, at EU-krav om højere strafferammer skulle virke kriminalpræventivt. De generelle kriminologiske undersøgelser taler ikke for, at det skulle være tilfældet. Det siger næsten sig selv, at højere strafferammer – og for den sags skyld højere straffe – formentlig ikke har nogen videre effekt på for eksempel terrorisme og menneskehandel. Det er værd at huske på, at højere straffe også medfører en række omkostninger, både af økonomisk og menneskelig art, og at Europarådet i 1970’erne lavede en række anbefalinger om ned- og afkriminaliseringer. Det er således ingen naturlov, at internationalt samarbejde om strafferet nødvendigvis må føre til højere og flere straffe. Og det er heller ikke nødvendigvis en sund udvikling.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.