Trods et par forbehold, navnlig vores rets- og euro-forbehold og en særlig sommerhus-protokol, kan de fleste danske advokater formentlig relativt hurtigt opsummere Danmarks retlige status som medlem af Den Europæiske Union. Vi er fuldgyldigt medlem og har siden 1. januar 1973 deltaget i både det indre marked og den efterfølgende harmonisering på tværs af mangfoldige retsområder. Men hvordan er det lige med Grønland og EU-retten? Gælder EU-retten direkte eller indirekte i Grønland?
Af advokat Peter Hedegaard Madsen og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten.
Da Danmark sammen med Storbritannien og Irland blev medlem af det daværende Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) i 1973, blev Grønland automatisk omfattet af medlemskabet, og Grønland var derfor – som en del af rigsfællesskabet – medlem af en dengang relativt lille skare af medlemsstater. Denne status varede dog ikke længe. I 1982 – efter indførelsen af det grønlandske hjemmestyre i 1979, der blev reguleret af lov om Grønlands Hjemmestyre (nu lov om Grønlands Selvstyre, jf. lov nr. 473 af 12. juni 2009) – blev der afholdt en vejledende folkeafstemning i Grønland, og dén førte til, at Grønland efterfølgende trådte ud af EF i 1985. Det var rent faktisk det første tilfælde af en frivillig udtræden af EU (dengang EF), og med Storbritanniens forestående exit oplever vi nu det andet tilfælde, der må siges at få noget mere opmærksomhed, end tilfældet var med Grønland.
Formelt skete Grønlands udtræden ved en traktatændring, idet de daværende medlemsstater tiltrådte en traktat (Grønlandstraktaten, EFT 1985 L 29/1), der fastlagde rammerne for Grønlands udtræden. Det skyldtes, at det daværende traktatgrundlag ikke indeholdt samme regulering for frivillig udtræden, som Storbritannien benytter sig af på nuværende tidspunkt. Der var dog ikke tale om, at båndet mellem EU og Grønland blev kappet fuldstændigt. I stedet for et fuldgyldigt medlemskab blev Grønland omfattet af en associeringsordning for oversøiske lande og territorier, de såkaldte OLT’er. Derudover indeholdt Grønlandstraktaten en regulering af navnlig fiskeriforholdene, herunder fangstkvoter og regulering af fiskebestanden.
OLT’ernes særlige EU-retlige status
OLT’er består af en gruppe øer og områder – i alt 25 – som alle befinder sig uden for EU, men som af historiske årsager har en relation til EU-medlemsstater, for eksempel Fransk Polynesien og Falklandsøerne. OLT’er, herunder Grønland, har en særlig plads i EU-retten, hvor de befinder sig i en gråzone mellem medlemsstater og tredjelande. Deres særlige retlige status er nærmere reguleret i artikel 52 TEU, artikel 355, nr. 2, TFEU og i fjerde del af TFEU (artikel 198-204).
Det fremgår af TEUF artikel 204, at bestemmelserne i artikel 198-203 finder anvendelse på Grønland, medmindre andet følger af de særlige bestemmelser i Grønland, der er fastsat i den protokol (nr. 34) om den særlige ordning for Grønland, der er knyttet som bilag til traktaterne. Protokol nr. 34 til TEUF indeholder primært bestemmelser vedrørende markedsordningen for fiskerivarer samt toldbehandlingen af grønlandske varer, og der er i forlængelse af protokollen indgået en særskilt partnerskabsaftale vedrørende fiskeri i Grønlands farvand.
Den danske regering har altid fortolket dette således, at EU-retten ikke finder anvendelse på en OLT som Grønland, medmindre andet er udtrykkeligt fastsat. Dette synes også at have klar støtte i sag C-384/09, Prunus og Polonium, hvor Domstolen udtalte, at et “OLT er således kun omfattet af de EU-retlige bestemmelser på lignende vis som medlemsstaterne, når en sådan sidestilling af OLT med medlemsstaterne udtrykkeligt er foreskrevet i EU-retten.” I sagerne C-24/12, X, og C-27/12, TBG udtalte Domstolen ligeledes, at den særlige ordning med OLT’er har den konsekvens, at “EF-Traktatens almindelige bestemmelser, nærmere bestemt de bestemmelser, der ikke er opført i traktatens fjerde del, kun finder anvendelse på OLT’er, når der udtrykkeligt henvises hertil.”
Flere generaladvokater (navnlig Cruz Vilalón i den ovennævnte sag C-384/09 og Bot i sag C-222/13) har imidlertid foreslået, at udgangspunktet bør være det modsatte. Det er ifølge dem tvivlsomt, hvordan traktaternes bestemmelser om OLT’er skal forstås. Ifølge Bot gør traktaternes bestemmelser “det desværre ikke muligt med sikkerhed at afgøre, om den særlige associeringsordning for OLTʼer danner en autonom og selvstændig retsorden, hvori kun artikel 198 TEUF – 204 TEUF og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser finder anvendelse på dem, eller om denne ordning udgør en lex specialis, der finder anvendelse om nødvendigt i stedet for de almindelige bestemmelser i EUF-Traktaten.” Bot mener derfor, at udgangspunktet bør være det modsatte: “bestemmelserne i EUF-Traktaten og i den afledte ret skal anvendes på OLTʼer, medmindre disse bestemmelser fortrænges af specifikke regler i artikel 198 TEUF – 204 TEUF, eller medmindre de modvirker de formål, der forfølges inden for rammerne af associeringsordningen.” Hvis generaladvokat Bot har ret i det, vil Grønlands udmeldelse af EU kunne vise sig at være noget mere relativ end Danmark og Grønland (og formentlig de øvrige EU-institutioner) hidtil har antaget. Domstolen vil muligvis afklare spørgsmålet endeligt i den verserende sag C-327/15, TDC.
Associeringen med videre
Uanset hvad svaret er på dette EU-forfatningsretlige spørgsmål, så er det klart, at med status som OLT omfattes Grønland af Rådets afgørelse 2013/755/EU om de oversøiske landes og territoriers associering med Den Europæiske Union (OLT-afgørelsen). I OLT-afgørelsens præambel kan man blandt andet læse, at TEUF og deraf afledt ret ikke automatisk finder anvendelse på OLT'erne, bortset fra et antal bestemmelser, som eksplicit fastsætter det modsatte, og at OLT'er ikke er tredjelande i sædvanlig forstand, men heller ikke en del af det indre marked. Det betyder konkret, at OLT’er i handelsmæssig sammenhæng for eksempel skal opfylde de forpligtelser, som er fastlagt i forholdet til tredjelande, navnlig med hensyn til oprindelsesregler, medmindre der er fastsat bestemmelser, der fører til det modsatte resultat. OLT-afgørelsen indeholder ganske mange sådanne bestemmelser, der således indebærer, at Grønland i mange henseender stilles bedre end tredjelande og på flere områder sidestilles med medlemsstater.
Én af de i praksis vigtigste konsekvenser af OLT-afgørelsen og den status som OLT, som Grønland har opnået, er, at varer med oprindelse i Grønland fritages for importafgifter ved indførsel i Unionen, og at medlemsstaterne ikke må anvende kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning over for indførsel af varer med oprindelse i OLT’er, jf. OLT-afgørelsens artikel 43 og 44. Det samme gælder som bekendt i forholdet mellem medlemsstater inden for Unionen. Tilsvarende udøver Unionen ingen forskelsbehandling mellem OLT’erne, og OLT’erne udøver heller ingen forskelsbehandling mellem medlemsstaterne, jf. OLT-afgørelsens artikel 46. Som OLT har Grønland derfor en direkte adgang til det indre marked uden importrestriktioner, og samtidig er OLT’erne ikke afskåret fra at opretholde eller indføre told eller kvantitative handelsrestriktioner med hensyn til indførsel af varer med oprindelse i Unionen, jf. artikel 45.
Udover Grønlandstraktaten, bestemmelserne i navnlig fjerde del af TEUF, der finder anvendelse i forhold til Grønland, protokol nr. 34 til TEUF, og Rådets OLT-afgørelse, er der også for ganske nylig truffet en beslutning om relationerne mellem EU på den ene side og henholdsvis Grønland og Danmark på den anden side. Ved rådsbeslutning 2014/137 af 14. marts 2014 har Rådet således fastsat en række bestemmelser og afgivet en række erklæringer, der har til formål at etablere og fastholde en tæt relation mellem EU og Grønland, herunder navnlig i relation til fiskeri, turisme, udvindingen af råstoffer, klima og EU-bidrag til Grønland.
De tætte forbindelser mellem Grønland og EU har senest ført til en fælles erklæring af 19. marts 2015, hvor Unionen, Grønland og Danmark bekræfter deres respektive intentioner om at styrke relationerne og samarbejdet inden for fiskeri, uddannelse, turisme, naturressourcer og råstoffer, energi, klima, biodiversitet samt arktiske spørgsmål med videre. Erklæringen er hverken juridisk eller økonomisk bindende, og den skaber således ingen retlige forpligtelser for hverken Unionen eller Grønland, men den udgør til gengæld en stærk politisk ramme for samarbejdet.
EU-rettens praktiske påvirkning
På grund af rigsfællesskabet og den fortsat tætte tilknytning mellem Danmark og Grønland opstår der jævnligt spørgsmål om, hvordan EU-retten konkret anvendes i forhold til de særlige grønlandske forhold. Udover det ovennævnte ‘store spørgsmål om, hvor meget af EU-retten, der helt principielt gælder i Grønland, vil EU-retten også undertiden i praksis have betydning i den grønlandske retsanvendelse. Det er for eksempel tilfældet, når dele af dansk lovgivning ved kongelig anordning sættes i kraft i Grønland i henhold til selvstyreloven, og når denne danske lovgivning påvirkes af EU-retten, eksempelvis fordi den er en implementering af et direktiv. Danske love skal som udgangspunkt indeholde en territorialbestemmelse, der begrænser lovens geografiske anvendelsesområde til Danmark, hvis de ikke skal gælde for Grønland. Hvis en lov skal kunne gennemføres for Grønland med ændringer i forhold til den danske ordning, skal der etableres en anordningshjemmel, der giver mulighed for at sætte den pågældende lov – eventuelt med tilpasninger – i kraft ved kongelig anordning.
Det forhold, at Grønland ikke er en del af EU-retsordenen betyder formelt set, at når dansk lovgivning, der sættes i kraft i Grønland, er en implementering af EU-retsregler, så bliver den bagvedliggende EU-retlige regulering ikke en del af grønlandsk ret. Man kan således ikke for eksempel med EU-retten påberåbe sig, at direktivbestemmelser har forrang og direkte virkning i Grønland i tilfælde af en normkonflikt mellem dansk ret og EU-retten, eller at grønlandske myndigheder skal anvende princippet om EU-retskonform fortolkning af national ret.
Imidlertid vil det forhold, at den danske lov skal gælde i Grønland, betyde, at EU-retten ofte på samme måde som i Danmark får indflydelse på fortolkningen og anvendelsen af lovgivningen i Grønland. Det skyldes, at den danske lovgivning, som Grønland sætter i kraft, jo er underlagt blandt andet princippet om EU-retskonform fortolkning. Formelt set er det således ikke EU-retten, men dansk ret, der indebærer, at grønlandske domstole og andre retsanvendere skal inddrage EU-retlige principper, når de fortolker og anvender national ret.
Peter Hedegaard Madsen
Advokat og partner hos Kammeradvokaten, advokatfirmaet Poul Schmith, hvor han rådgiver offentlige myndigheder, virksomheder og fonde om selskabsret, fondsret, finansiel regulering og compliance.
Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Rass Holdgaard rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.