EU-Domstolen har i nyere praksis accepteret, at medlemsstaterne sætter hegnspæle for velfærdsturisme. Ikke kun økonomisk inaktive unionsborgere, men også unionsborgere, der flytter til en anden medlemsstat for at søge arbejde dér, kan udelukkes fra at modtage sociale ydelser.
Af chefkonsulent Maria Søndahl Wolff, Udenrigsministeriet, advokat Katrine Tørsløv Thorup og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten.
Den anerkendte generaladvokat ved EU-Domstolen, Eleanor Sharpston, stillede på en konference om unionsborgerskab afholdt ved EU-Domstolen i september sidste år følgende retoriske spørgsmål:
“Er tiden moden til at sige, at der til unionsborgerskabet også knyttes pligter – pligt til at blive integreret og til at deltage?”
Spørgsmålet blev stillet dagen inden afsigelsen af Alimanovic-dommen (C-67/14), men efter EU-Domstolens dom i Dano-sagen (C-333/13). Disse to skelsættende domme afsagt af Domstolens Store Afdeling inden for det seneste halvandet år handler netop om unionsborgeres adgang – eller rettere manglende adgang – til at modtage sociale ydelser under ophold i en anden medlemsstat.
I november 2014 fastslog Domstolen i Dano-dommen, at unionsborgere, der flytter til en anden medlemsstat, men som hverken er erhvervsaktive eller arbejdssøgende, ikke efter EU-retten har krav på sociale ydelser i værtsmedlemsstaten. Og i september 2015 kom Domstolen i Alimanovic-dommen frem til, at traktatens bestemmelser om ligebehandling af arbejdstagere ikke giver arbejdssøgende unionsborgere ret til at modtage en grundsikringsydelse, som værtsmedlemsstaten tildeler egne arbejdssøgende borgere.
Hvis Dano- og Alimanovic-dommene er ens første møde med retspraksis fra EU-Domstolen om fri bevægelighed og rettigheder på området for sociale ydelser, kan deres begrundelse og resultat måske forekomme oplagt. Men hvis man ser på de juridiske byggesten, som Domstolen har lagt i sin forudgående retspraksis, og hvis man erindrer, hvor ofte Domstolen er gået stik imod dagens politiske strømninger, så var dommenes resultat langtfra givet på forhånd.
Afgørelserne i de to sager var ventet med stor spænding, og dommene rejser flere interessante spørgsmål:
- Er deres resultat udtryk for, at Domstolen i højere grad end tidligere accepterer, at unionsborgerskabet både har en rettigheds- og en pligtside, og at medlemsstaterne derfor også bør kunne sætte grænser for velfærdsturisme?
- Er den fortolkningsstil, som Domstolen anvender, udtryk for et stille paradigmeskifte: Væk fra bombastiske og teleologiske ræsonnementer på grundlag af fastlåste traktatrettigheder og hen imod mere ‘stilfærdige’ ræsonnementer baseret på EU-lovgivers intentioner i konkret EU-lovgivning? I så fald indebærer det, at Domstolen i højere grad accepterer, at EU-lovgiver har mulighed for at lave om på disse dele af EU-retten.
- Endelig kan man mere generelt spørge, om Dano- og Alimanovic-dommene – ligesom flere andre domme, der er afsagt de seneste år – er udtryk for, at Domstolen i disse Brexit-tider er begyndt i højere grad at lytte til den EU-politiske virkelighed, som dens domme indgår i.
Dano-dommen
Dano-sagen vedrørte de rumænske statsborgere Elisabeta Dano og hendes barn, der havde boet en årrække i Tyskland hos Elisabeta Danos søster. Dano fik tildelt børnetilskud for sin søn samt underholdsbidrag og anmodede endvidere om sociale ydelser i form af blandt andet grundsikringsydelser. Dano var ikke arbejdssøgende i Tyskland, havde ikke haft beskæftigelse i Rumænien og talte kun lidt tysk. Dano fik afslag fra de tyske myndigheder på at modtage grundsikringsydelsen og klagede over denne afgørelse, idet hun gjorde gældende, at afslaget var i strid med EU-rettens bestemmelser om ligebehandling af unionsborgere.
Det centrale spørgsmål i sagen var, om det er i strid med EU-retlige ligebehandlingsprincipper, at en medlemsstat ikke udbetaler sociale ydelser til en ikke-erhvervsaktiv unionsborger fra en anden medlemsstat, når samme ydelser udbetales til egne borgere i samme situation. Juraen i sagen, som EU-Domstolen blev bedt om at fortolke, var EUF-Traktatens artikel 18 om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, EUF-Traktatens artikel 20 om unionsborgerskab samt ligebehandlingsprincippet som udtrykt i artikel 4 i koordinationsforordning 883/2004 og artikel 24 i opholdsdirektiv 2004/38. Særlig interessant var, hvilken vægt Domstolen ville tillægge de traktatfæstede rettigheder contra den sekundære ret, herunder opholdsdirektivets undtagelser til netop ligebehandlingsprincippet.
Den danske regering afgav indlæg i sagen, og regeringens budskab var klart: EU-medlemsstaterne har ikke ønsket at oprette en social union. EU-retten bør derfor ikke være til hinder for, at en medlemsstat begrænser adgangen til sociale ydelser for ikke-økonomisk aktive unionsborgere fra andre medlemsstater. Regeringens hovedargument var, at adgang til sociale ydelser skal kunne betinges af lovligt ophold i henhold til betingelserne fastsat af EU-lovgiver i opholdsdirektivet. Og det var Domstolen enig i. Domstolen udtaler, at den sekundære lovgivning skal fortolkes sådan, at den ikke er til hinder for, at en medlemsstat udelukker at tildele statsborgere fra andre medlemsstater sociale ydelser, når disse ikke har ret til ophold i medfør af opholdsdirektivet, eksempelvis hvis de ikke råder over tilstrækkelige midler til sig selv og deres familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, jf. direktivets artikel 7, stk. 1, litra b). Det interessante er, at Domstolen ikke tillægger traktatens bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling og om unionsborgerskab afgørende vægt. Domstolen gennemgår grundigt disse bestemmelser i de indledende præmisser (57-60), men derefter anfører Domstolen, at princippet om forbud mod forskelsbehandling, som generelt er sikret ved EUF-Traktatens artikel 18 “er præciseret i artikel 24 i direktiv 2004/38”. Herefter er de følgende 21 præmisser (62-83) en redegørelse for opholdsdirektivets bestemmelser, herunder med bemærkning om, at artikel 24, stk. 2, i direktivet er en undtagelse til princippet om forbud mod forskelsbehandling (pr. 64). Domstolen fremhæver tillige EU-lovgivers intentioner med direktivet (pr. 71 og 74), og henviser til den præambelbetragtning (nr. 10), hvor EU-lovgiver tilkendegiver, at formålet med direktivet blandt andet er at undgå, at unionsborgere fra andre medlemsstater bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.
Dommens resultat var ikke helt oplagt i lyset af Domstolens tidligere retspraksis om betydningen af de traktatfæstede rettigheder særlig i Trojani-dommen (C-456/02 med henvisning til Grzelczyk-dommen (C-184/99)), dommen i de forenede sager C-22/08 og C-23/08, Vatsouras & Koupatantze (herefter V&K-dommen) samt Saint Prix-dommen (C-507/12).
I Trojani-sagen var der ligeledes rejst spørgsmål om, hvorvidt en ikke-økonomisk aktiv unionsborger alene i sin egenskab af at være unionsborger havde ret til ophold og en social forsorgsydelse i værtsmedlemsstaten i medfør af EUF-Traktatens artikel 18 og 21. I præmis 40 anfører Domstolen, at “selvom medlemsstaterne kan betinge opholdet for en unionsborger, der ikke er erhvervsaktiv, af, at denne råder over tilstrækkelige midler, følger det dog ikke heraf, at en sådan person ikke under sit lovlige ophold i værtsmedlemsstaten kan være omfattet af det grundlæggende princip om ligebehandling, således som det er fastsat i artikel [18 TEUF].” Og videre i pr. 44 konkluderer Domstolen, at medlemsstatens manglende udbetaling af den sociale forsorgsydelse udgjorde en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er forbudt efter EUF-Traktatens artikel 18. I Saint Prix-dommen blev vægten tillige lagt på de traktatfæstede rettigheder som grundlag for tildeling af indkomststøtte. Sagen drejede sig om, hvorvidt en arbejdstager, der midlertidigt var uarbejdsdygtig som følge af fysiske begrænsninger i forbindelse med graviditet, bevarede sin status som arbejdstager. Domstolen svarede bekræftende på dette og ræsonnerede blandt andet således: “Den med nævnte direktiv [opholdsdirektivet] ønskede kodificering af de EU-retlige instrumenter, der var gældende før dette direktiv, som udtrykkeligt tilsigter at lette udøvelsen af unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, kan ikke i sig selv begrænse rækkevidden af begrebet arbejdstager som omhandlet i EUF-Traktaten.”
Alimanovic-dommen
Efter Dano-dommen var det fortsat uafklaret, hvilke sociale ydelser en arbejdssøgende unionsborger har ret til. Det var også uklart, om grænserne for denne ret følger af EUF-Traktaten og navnlig artikel 45 om arbejdskraftens fri bevægelighed – som i V&K og Saint Prix-dommen – eller af sekundær ret.
EU-Domstolen havde før Alimanovic-dommen udtalt, at såfremt der er tale om ydelser, der skal ‘lette adgangen til arbejdsmarkedet’, kan en unionsborger, der tager til en anden medlemsstat for at søge om arbejde dér, påberåbe sig EUF-Traktatens artikel 45 om arbejdskraftens fri bevægelighed og ad den vej under visse betingelser gøre krav på disse ydelser fra værtsmedlemsstaten. I V&K-dommens pr. 37 siger Domstolen: “Desuden kan artikel [TEUF 45], når henses til indførelsen af unionsborgerskabet og den anlagte fortolkning af unionsborgernes ret til ligebehandling, ikke længere fortolkes således, at en økonomisk ydelse, som har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på en medlemsstats arbejdsmarked, ikke er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde.”
Er der derimod tale om en rent ‘social ydelse’ – modsat en ydelse, der letter adgangen til arbejdsmarkedet – i opholdsdirektivets forstand, følger det af direktivets bestemmelser, at en førstegangsarbejdssøgende unionsborger ikke har ret til at modtage disse sociale ydelser. Har unionsborgeren derimod arbejdet i værtsmedlemsstaten i en periode på under et år, efterfulgt af en periode som arbejdsløs og arbejdssøgende, bevarer unionsborgeren sin status som arbejdstager i en periode på seks måneder.
Netop dette var situationen for Alimanovic, der havde arbejde i værtsmedlemsstaten i 11 måneder, men på ansøgningstidspunktet havde overskredet perioden på seks måneder, hvor man efter direktivet bevarer sin status som arbejdstager.
Sagen drejede sig om Alimanovic (herefter A)-familien, der af et tysk jobcenter fik afslag på fortsat tildeling af den tyske grundsikringsydelse. A, født i Bosnien, hendes tre børn, født i Tyskland, havde boet i Sverige i en årrække samt i Tyskland. I modsætning til situationen i Dano-sagen havde A og hendes ældste datter haft midlertidig beskæftigelse i Tyskland i en periode på 11 måneder. Som følge af disse arbejdsforhold modtog A og hendes ældste datter grundsikringsydelser i form af arbejdsløshedsunderstøttelse for langtidsledige. Derudover modtog A for sine to yngste børn sociale ydelser til ikke-arbejdsdygtige. Ydelserne blev tildelt i en periode på seks måneder, hvorefter det tyske jobcenter gav afslag på yderligere udbetaling af ydelser.
Det centrale spørgsmål i sagen var, om de tyske regler var i strid med ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i koordineringsforordningen, artikel 24, stk. 2, i opholdsdirektivet eller EUF-Traktatens artikel 45, stk. 2, sammenholdt med artikel 18.
Det første, Domstolen skulle tage stilling til, var arten af de omhandlede ydelser, dvs. om ydelserne skulle kvalificeres som ‘sociale ydelser’ eller som foranstaltninger, der skal ‘lette adgangen til arbejdsmarkedet’. Det stod klart i sagen, at den tyske grundsikringsydelse til arbejdssøgende havde to formål: dels at sikre integration på arbejdsmarkedet, dels at sikre et eksistensminimum.
Den danske regering afgav indlæg også i denne sag, og regeringens budskab var følgende: En medlemsstat skal kunne føre en aktiv socialpolitik for at få arbejdsløse i arbejde – ‘from welfare to workfare’ – med rettigheder og pligter for borgerne, uden at medlemsstaten derved forpligtes til at give samme ydelser til unionsborgere fra andre medlemsstater. Regeringen argumenterede for, at ydelser, hvis primære formål er at sikre landets borgere et eksistensminimum – uanset at ydelsen også har til formål at få arbejdsløse ind på arbejdsmarkedet – skal kategoriseres som en ‘social ydelse’ i opholdsdirektivets forstand, og ikke som en ydelse, der ‘letter adgangen til arbejdsmarkedet’.
Også denne gang var Domstolen enig. Domstolen kategoriserer den tyske ydelse som en ‘social ydelse’ omfattet af opholdsdirektivet og lægger bl.a. vægt på, at ydelsens primære formål er at sikre et minimumseksistensgrundlag (pr. 45 og 46). På det grundlag konkluderer Domstolen (pr. 46), at ydelserne ikke skal kategoriseres som ydelser, der har til formål at lette adgangen for arbejdssøgende til arbejdsmarkedet, hvilket Domstolen ellers udtalte i V&K-dommen.
De efterfølgende præmisser i dommen (48-63), der vedrører det forhold, at Alimanovic-familien fik afslag på udbetaling af ydelser ud over en periode på seks måneder, er udelukkende baseret på opholdsdirektivet og ‘renset’ for henvisninger til traktatfæstede rettigheder. Kravet om, at unionsborgerens ophold i værtsmedlemsstaten overholder betingelserne i opholdsdirektivet, gentages af Domstolen med henvisning til Dano-dommen, ligesom EU-lovgivers intention med direktivet om at undgå, at unionsborgere fra andre medlemsstater bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstaternes sociale system (præambelbetragtning 10) også her fremhæves af Domstolen (pr. 50).
Hvad betyder dommene for det politiske manøvrerum?
Dano- og Alimanovic-dommene synes at åbne nye døre for, at både medlemsstaterne og navnlig EU-lovgiver kan indføre regulering, der begrænser retten til sociale ydelser for ikke-økonomisk aktive vandrende unionsborgere og for eventuelt kommende samt tidligere økonomisk aktive unionsborgere, det vil sige de arbejdssøgende. Og dette manøvrerum synes der for tiden at være appetit på at udnytte. I Danmark er der for øjeblikket en udtalt politisk skepsis imod blandt andet eksport af børnebidrag og optjening af ret til arbejdsløshedsydelser. Af regeringsgrundlaget fremgår, at velfærdsydelser så vidt muligt skal blive i Danmark og gå til dem, der arbejder, bor og bidrager til Danmark i en længere periode.
Emnet er også en del af medlemsstaternes nyligt indgåede aftale om UK, der træder i kraft, såfremt briterne ved folkeafstemningen 23. juni 2016 vælger at forblive medlem af EU. Desuden har Kommissionen i sit arbejdsprogram for 2016 tilkendegivet, at den vil fremlægge den såkaldte ‘mobilitetspakke’, som blandt andet skal imødegå misbrug af sociale ydelser ved en ændring af koordineringsforordningen.
I forhold til mulighederne for reform af reglerne er det dog vigtigt at holde sig for øje, at der er afgørende forskel på, hvilken ‘slags’ unionsborger man ønsker at regulere ydelser for. Er der tale om de økonomisk aktive, er der fast praksis fra EU-Domstolen om navnlig arbejdstagerbegrebet, herunder kravene til eksempelvis indtjening og arbejdstid. Denne del af Domstolens praksis er baseret direkte på traktaten, og derfor er der ganske snævre grænser for, hvor meget der kan justeres på selve arbejdstagerbegrebet uden en ændring af traktaten. Ønsker man derimod at justere de ikke-økonomisk aktive eller de arbejdssøgende eller tidligere beskæftigede, herunder i forhold til længden af de perioder hvori arbejdstagerbegrebet bevares, synes dommene at give medlemsstaterne et langt større manøvrerum.
Har den EU-politiske virkelighed ramt EU-Domstolen?
Med Dano- og Alimanovic-dommene er svaret på generaladvokat Sharpstons spørgsmål klart: Ja. Dommene må ses som et udtryk for, at EU-Domstolen i højere grad end tidligere accepterer, at unionsborgerskabet har både en rettigheds- og en pligtside, og at medlemsstaterne derfor i overensstemmelse med EU-retten kan sætte grænser for adgangen til medlemsstatens sociale ydelser.
Derudover er det bemærkelsesværdigt, at Domstolen i Dano- og Alimanovic-dommene lægger så stor vægt på den sekundære rets betydning, herunder med eksplicit vægt på den del af EU-lovgivers intentioner der tilgodeser medlemsstaternes velfærdssystemer og hensynet om, at disse ikke anvendes til at finansiere unionsborgeres underhold. At tale om et paradigmeskifte – selv et lille paradigmeskifte – ved EU-Domstolen er jo store ord. Uanset hvor stor vægt man vover at tillægge de to domme, er det klart, at de er en vigtig principiel sejr for de medlemsstater, der ønsker at kunne sætte hegnspæle for EU-velfærdsturisme.
Om udfaldet i de to sager derudover skyldes, at Domstolen har lyttet til den EU-politiske virkelighed, er selvsagt vanskeligt at vide, når man ikke befinder sig i dommernes kapper. Men sikkert er det, at dommene er i særdeles god tråd med visse af de politiske vinde, der blæser i EU for tiden.
Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Rass Holdgaard rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.
Maria Søndahl Wolff
Chefkonsulent i Udenrigsministeriets EU-retskontor. Maria Søndahl Wolff fører retssager ved EU-Domstolen som agent for den danske regering og repræsenterede regeringen i bl.a. Alimanovic-sagen.
Katrine Tørsløv Thorup
Advokat i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Katrine Tørsløv Thorup rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole i sager om EU-retlige emner.
Retten til fri bevægelighed og nationale sociale rettigheder
Medlemsstaternes sociale sikringsordninger er ikke EU-retligt harmoniseret. Medlemsstaterne kan derfor principielt selv bestemme, hvilke personer der skal have ret til sociale ydelser og på hvilke betingelser. Medlemsstaterne skal dog respektere EUF-Traktatens fri bevægelighedsregler samt regler for social tryghed for blandt andet vandrende arbejdstagere. På dette grundlag er der i den sekundære EU-lovgivning på området for sociale ydelser fastlagt nogle grundlæggende principper om blandt andet ret til ligebehandling, sammenlægning og eksportabilitet, som skal overholdes.