Hvad kan man sige om retsforbeholdet, som ikke er af politisk karakter? Spørger Thomas Elholm. Jo, man kan sige noget om den historiske udvikling og de gældende regler, fastslår han. Men selv ganske objektive redegørelser for retsforbeholdet bliver meget let påvirket af retspolitiske betragtninger. Her forsøger han alligevel at se på argumenterne fra to sider.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet
Artiklen her omhandler et temmelig retspolitisk emne. I princippet rummer al lovgivning vel retspolitiske overvejelser, men nogle mere end andre. En oversigt over det danske retsforbehold og især dets betydning for strafferet og retsforfølgning i fremtiden er imidlertid særligt retspolitisk. Det er lettere at skrive om andre juridiske emner, for eksempel tinglysningsregler, uden at inddrage retspolitik, men selv ganske objektive redegørelser for retsforbeholdet bliver meget let påvirket af retspolitiske betragtninger.
Jeg nævner det indledningsvis, fordi det efter min mening ikke kan betones for meget. Alle, både kommentatorer og modtagere af kommentarer, bør være sig bevidste om emnets retspolitiske karakter, uanset om man er embedsmand, politiker eller uafhængig forsker. Det vil give den mest saglige og redelige debat.
Jeg skal i det følgende prøve at identificere de elementer, som især er retspolitiske. Artiklen er altså ikke retsdogmatisk i traditionel forstand, men mere politisk. Jeg tillader mig alligevel at bruge klummen her i oplysningens tjeneste – med den nært forestående vigtige folkeafstemning in mente.
Kort om fakta
Hvad kan man sige om retsforbeholdet, som ikke er af politisk karakter? Jo, man kan sige noget om den historiske udvikling og de gældende regler pt.
Den strafferetlige regulering blev for alvor en del af EU-samarbejdet med Maastricht-Traktatens ikrafttræden i 1993. Det danske forbehold blev formuleret således, at Danmark deltager fuldt i samarbejdet, så længe det foregår på mellemstatsligt grundlag. Det vil i grove træk sige, at så længe nye retsakter vedtages i EU med enstemmighed, så længe de skal implementeres i medlemslandene med de nationale parlamenters mellemkomst og så længe EU-Domstolen ikke har kompetence på området, deltager Danmark fuldt ud.
Helt frem til Lissabon-Traktatens ikrafttræden 1. december 2009 – altså en periode på 16 år – var den strafferetlige EU-regulering af en sådan mellemstatslig karakter. Danmark deltog derfor fuldt ud, og der er vedtaget en meget lang række retsakter, som Danmark er bundet af i denne periode. Som udgangspunkt fungerer disse regler på samme måde for Danmark, som for de øvrige EU-lande. Det gælder for eksempel retsakten om arrestordren, der gør det lettere og hurtigere at udlevere borgere til retsforfølgning og til afsoning på tværs af EU's landegrænser. Det gælder også en række rammeafgørelser om kriminalisering og strafferammer, for eksempel rammeafgørelsen om terrorisme.
Fra og med Lissabon-Traktatens ikrafttræden er det blevet muligt for EU at vedtage retsakter om strafferet på overstatsligt grundlag, hvor der kun gælder krav om kvalificeret flertal for at vedtage retsakter, og hvor EU-Domstolen har fuld kompetence. Disse retsakter er Danmark ikke bundet af. Hvis det drejer sig om kriminalisering af nye handlinger og om strafferammer, kan Danmark dog blot ændre sine regler for at være i overensstemmelse med resten af EU. Det skete for eksempel i forbindelse med EU’s direktiv om menneskehandel, der kræver en maksimumstrafferamme på mindst ti års fængsel i grove tilfælde. Danmark ændrede i 2012 i overensstemmelse med direktivets krav – men altså uden at være bundet af det – af egen kraft strafferammerne i straffelovens § 262 a, så de svarede til direktivets krav. Hvis det derimod drejer sig om gensidigt, grænseoverskridende samarbejde om for eksempel retsforfølgning, er Danmark afhængig af, at EU og de øvrige lande vil indgå i et samarbejde. Det gælder for eksempel reglerne om Europol. Her kan Danmark altså ikke ensidigt ændre sine regler og dermed være med.
En sidste ting, som formentlig også er relativt objektiv, er, at Danmarks muligheder for at påvirke nye EU's retsakter naturligvis er temmelig begrænset, når vi står uden for samarbejdet. Dog allerede her begynder de retspolitiske elementer at indsnige sig. Det kan nemlig på den anden side siges, at selv hvis Danmark var med i samarbejdet, var indflydelsen, om end noget større, så dog alligevel begrænset. Danmark er jo blot et af 28 EU-lande og endog et lille land. Der er ingen grund til at gøre sig store illusioner om mægtig indflydelse.
At spå om fremtiden
Tilbage står en række spørgsmål, som er af mere eller mindre retspolitisk karakter. En række af disse spørgsmål har med fremtiden at gøre. Hvilken retning udvikler EU-samarbejdet sig i og med hvilken hastighed? Hvilke elementer i denne udvikling ville Danmark eventuelt gerne frabede sig – om overhovedet nogen? Og hvilke elementer ville EU tillade Danmark at indtræde i, hvis vi stod udenfor og måtte ønske at deltage?
Særligt det sidstnævnte spørgsmål er af central betydning og har fået en del opmærksomhed på det seneste. For lande, som står uden for det strafferetlige samarbejde, er der mulighed for at indgå såkaldte parallelaftaler med EU. På det civilretlige område, det vil sige blandt andet gensidig anerkendelse af domme og afgørelser vedrørende civilretlige forhold, for eksempel familieret, har Danmark gennem en længere årrække opnået parallelaftaler. Disse indebærer i det væsentligste, at Danmark deltager på lige fod med de øvrige lande i EU-samarbejdet på det pågældende område. Danmark har imidlertid også fået afslag på flere forespørgsler om parallelaftaler. Det store spørgsmål om fremtiden er derfor, om Danmark – hvis forbeholdet opretholdes uændret – ville få mulighed for parallelaftaler, eksempelvis en parallelaftale om Europol. Der er argumenter for og imod muligheden for sådanne aftaler. Tilhængere af at opretholde forbeholdet vil gerne betone, at parallelaftaler er en nærliggende mulighed. Tilhængere af at opgive det nuværende forbehold helt eller delvis vil typisk gerne betone vanskelighederne ved at opnå parallelaftaler.
Et andet centralt spørgsmål er, hvilken effekt et øget samarbejde for Danmarks vedkommende ville have. Modstandere af EU betoner ofte, at Danmark vil kunne blive bundet af regler, som et flertal af danskerne tager afstand fra, for eksempel regler der svækker retssikkerheden. EU-tilhængere – og modstandere af retsforbeholdet – vil derimod betone, at kriminalitetsbekæmpelse er vanskeligere, hvis vi ikke deltager i EU-samarbejdet. Personligt er jeg af den opfattelse, at EU-samarbejdet i et vist omfang letter tværnational retsforfølgning. Især hurtigheden hvormed udlevering og efterforskningsskridt kan iværksættes er en mærkbar forskel efter indførelsen af en række EU-regler. Men billedet kompliceres af, at praktikere (politifolk og anklagere) i visse tilfælde tilkendegiver, at samarbejdet fungerer nogenlunde lige så godt (eller dårligt), uafhængigt af de forskellige EU-regler. Det skyldes nok især, for det første, at der findes (andre) internationale konventioner om retshjælp mellem lande, som Danmark anvender allerede, og for det andet, at effektiviteten af tværnationalt samarbejde ofte beror på gode personlige kontakter mellem tjenestemænd på tværs af grænserne. Det er noget, som reglerne sjældent vil være i stand til at skabe.
Der er endnu et tredje spørgsmål, som vedrører spådomme om fremtiden, og som er væsentligt for betydningen af forbeholdet. EU-retsforbeholdet er kommet til verden, fordi danskerne stemte nej til Maastricht-Traktaten, og det blev vurderet, at det blandt andet var holdningen til strafferetspolitikken, som danskerne var skeptiske overfor. Der er efter min personlige vurdering grund til at være skeptisk over for en række elementer ved den strafferetlige udvikling i EU, blandt andet den øgede kriminalisering, de højere strafferammer og de ikke altid gennemtænkte retssikkerhedsmæssige problemer forbundet med EU-samarbejdet. Men udviklingen har også vist, at danskerne – i hvert fald flertallet af de danske politikere – er endog overordentlig glade for den retspolitiske udvikling i EU. De kan godt lide nye og brede regler om kriminalisering af alvorlige forbrydelser – for eksempel om terrorisme – og de kan godt lide højere strafferammer. De kan også godt lide tanken om, at det bliver lettere at forfølge mistænkte på tværs af grænserne. Det samme gælder måske flertallet af den danske befolkning. For disse mennesker er der ikke megen grund til skepsis ved EU-samarbejdet, især ikke, hvis EU fortsætter de senere års fokus på forbedring af retssikkerheden for mistænkte, dømte og ofre i straffesager.
Som det fremgår, afhænger meget af fremtidens kriminalpolitik i EU. Måske får vi ikke den samme hastige udvikling i kriminalpolitikken, måske ser vi ikke en fortsættelse af den repressive kriminalpolitik, måske får vi forbedret retssikkerheden, måske ikke, osv.
Værdiladet ordvalg
Det ovenfor anførte handler om mere eller mindre velkvalificerede spekulationer om fremtiden. Det kommer meget let til at rumme retspolitiske vurderinger, som afhænger af ens overordnede syn på det strafferetlige EU-samarbejde.
Lad mig i øvrigt pege på, at ordvalget i debatten næsten uundgåeligt bliver værdiladet. Der tales for eksempel om ‘at stå uden for samarbejdet’, hvilket i sig selv har en negativ klang. Hvem vil dog stå udenfor?
Det er ikke nogen kritik af ordvalget. Jeg bruger selv denne og andre værdiladede formuleringer (se flere eksempler ovenfor). Det er næsten uundgåeligt. Man skal blot være opmærksom på det.
Begrænset forbehold, men dog forbehold
Der er afslutningsvis grund til at minde om, at den kommende folkeafstemning ikke handler om at opgive retsforbeholdet. Det handler derimod om at indtræde i en tilvalgsordning, som – med visse modifikationer – gør det muligt for Danmark løbende at vælge til eller fra.
Der kan vælges til enten på det tidspunkt, hvor en retsakt er vedtaget i EU, eller allerede på det tidspunkt, hvor der skal forhandles om den – i sidstnævnte tilfælde er vi dog så bundet af afstemningsresultatet.
En lignende tilvalgsordning har for eksempel Storbritannien. Det betyder, at vi trods alt bevarer en del selvbestemmelse, nemlig retten til at vælge, hvad vi vil gå ind i.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.
Citater:
Tilhængere af at opretholde forbeholdet vil gerne betone, at parallelaftaler er en nærliggende mulighed. Tilhængere af at opgive det nuværende forbehold helt eller delvis vil typisk gerne betone vanskelighederne ved at opnå parallelaftaler.
Der er efter min personlige vurdering grund til at være skeptisk over for en række elementer ved den strafferetlige udvikling i EU, blandt andet den øgede kriminalisering, de højere strafferammer og de ikke altid gennemtænkte retssikkerhedsmæssige problemer forbundet med EU-samarbejdet. Men udviklingen har også vist, at danskerne – i hvert fald flertallet af de danske politikere – er endog overordentlig glade for den retspolitiske udvikling i EU.
Boks:
EU-RETSPOLITIK I SEPTEMBER-NUMMERET
I artiklen ’Homoseksuelles ret til ægteskab: US Supreme Court har givet Europa baghjul’ var de to første linjer i teksten ved en beklagelig fejl faldet ud. Den korrekte version kan ses i den elektroniske udgave på www.advokatsamfundet.dk.