I forbindelse med Lissabon-Traktaten, bestemte EU-landene, at EU skulle tiltræde EMK. En tiltrædelse er imidlertid ikke helt ukontroversiel. Og der har været en vis bekymring for, hvad det ville betyde, hvis EU skulle underlægges EMK-systemet.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet
Da Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMK) blev udarbejdet, var det meningen, at alene stater kunne tilslutte sig. Det var ikke tanken, at internationale institutioner eller organisationer skulle være medlemmer. Sådan var det i mange år. Alle EU’s medlemslande har ratificeret EMK, men ikke EU som sådan. Borgerne har derfor – under visse nærmere betingelser – mulighed for at klage over en stat til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), hvis de føler deres rettigheder krænket. Borgerne kan også klage i sager, hvor EU-retten udgør en del af staternes adfærdsgrundlag, men borgerne kan derimod ikke klage over EU som sådan, fordi EU ikke kan indklages og dømmes for EMD.
Det forhold, at EU’s institutioner ikke kan indklages for EMD, har en vis betydning for borgernes retsbeskyttelse efter EMK. Det betyder for eksempel, at sager om konkurrenceretlige bøder idømt af EU-Kommissionen ikke kan indbringes for EMD.
Det potentielt problematiske i, at en del af EU-borgernes liv er reguleret af EU, uden at borgerne nyder beskyttelse fra EMK og EMD, bliver delvis imødekommet ved, at EU officielt har tilsluttet sig menneskerettighederne. Det har således længe været en fast del af EU-Domstolens praksis, at rettighederne i EMK er beskyttet af EU. Det fremgår også af traktatgrundlaget. Med Maastricht-Traktaten fra 1992 kom en bestemmelse om, at de grundlæggende rettigheder, som er garanteret ved EMK, udgør generelle principper i EU-retten. Det fremgår nu af EU-Traktatens art. 6, stk. 3. Også EU’s Charter er udtryk for samme rettigheder.
I 2004 ændredes imidlertid EMK, så det blev muligt for EU at tiltræde konventionen. Og i forbindelse med Lissabon-Traktaten, der trådte i kraft i december 2009, bestemte EU-landene, at EU skulle tiltræde EMK. Det fremgår af EU-Traktatens art. 6, stk. 2.
Kontroversielle aspekter
En tiltrædelse er imidlertid ikke helt ukontroversiel. Af en protokol til Lissabon-Traktaten fremgår således, at det i forbindelse med tiltrædelse af EMK er nødvendigt at bevare EU’s og EU-rettens særlige karakteristika. Endvidere fremgår det, at tiltrædelsen ikke må berøre EU’s kompetencer eller institutionernes beføjelser. Der har således været en vis bekymring for, hvad det ville betyde, hvis EU skulle underlægges EMK-systemet.
Siden Lissabon-Traktatens ikrafttræden har der pågået en lang række forhandlinger mellem Europarådet og EU om den aftale, som skulle danne grundlag for EU’s tiltræden. Det var vigtigt med aftalen at sikre de forhold, som er nævnt ovenfor om EU’s karakteristika med videre. Der er en lang række forhold vedrørende en sådan tilslutning, som ikke er helt ukomplicerede, for eksempel om EU skal have en dommer i EMD, og om – og eventuelt hvordan – EU skal kunne intervenere i en sag, der drejer sig om et medlemsland, eller om EU skal kunne tilslutte sig de EMK-protokoller, der ikke er ratificeret af alle EU-lande. Trods de mange vanskelige spørgsmål lykkedes det Europarådet og EU (Kommissionen stod for forhandlingerne) at nå til enighed i 2013. Af aftaleudkastet fremgår blandt andet, at EU i visse tilfælde skal kunne indtræde som medindstævnt i en klagesag anlagt mod et EU-medlemsland. Samtidig skal et EU-medlemsland i visse tilfælde kunne indtræde i en klagesag anlagt mod EU. Som medindstævnt opnås status som part i sagen. Det fremgår endvidere af aftaleudkastet, at EU får en dommer ved EMD, og at EU kan stemme i Europarådets Ministerkomité.
EU’s medlemslande har i det store og hele fundet aftaleudkastet foreneligt med traktatgrundlaget, og de finder – i lighed med Kommissionen – at aftalen bevarer Unionens særlige karakteristika, jf. kravene i protokollen til Lissabon-Traktaten. Deres vurdering adskiller sig på enkelte punkter fra Kommissionens, men konklusionen er klar: Næsten alle EU-lande støtter aftaleudkastet, mens nogle få lande har forholdt sig neutralt. Også EU-institutioner som Rådet og Parlamentet har udtrykt støtte til aftaleudkastet.
EU-Domstolen afviser udkastet
Efter at aftaleudkastet var forhandlet på plads, bad Kommissionen EU-Domstolen vurdere, om vilkårene for tiltrædelsen af EMK var i overensstemmelse med EU’s traktatgrundlag. Ganske overraskende kom EU-domstolen til et andet resultat end de mange EU-lande og -institutioner. EU-Domstolen mente nemlig, at aftaleudkastet var i strid med EU’s traktatgrundlag. Det begrundes nærmere i en omfattende udtalelse fra Domstolen fra december 2014. I det følgende gengives kort og noget overfladisk nogle af EU-Domstolens hovedpointer.
Domstolen bemærker blandt andet, at EU-retten er et “struktureret netværk af indbyrdes afhængige principper, regler og retlige forbindelser, der er gensidigt bindende for Unionen selv og dens medlemsstater og indbyrdes mellem medlemsstaterne.” Endvidere at en “sådan retlig konstruktion er baseret på den grundlæggende præmis, hvorefter hver medlemsstat deler en række fælles værdier.” De fælles værdier begrunder efter Domstolens mening en gensidig tillid mellem EU-landene.
Domstolen bemærker også, at intervention fra organer, der er tillagt beslutningskompetence ved EMK, ikke må bevirke, at Unionen og dens institutioner under udøvelsen af deres interne kompetence påtvinges en bestemt fortolkning af de EU-retlige regler. Det er som bekendt EU-Domstolens prærogativ at foretage en autoritativ fortolkning af EU-retten, og Domstolen er åbenbart bekymret for, at EMD vil kunne fremtvinge en anden retstilstand.
I strid med EU’s karakteristika
EU-Domstolen giver en række grunde til, at aftalen vil kunne påvirke EU’s karakteristika og derfor er i strid med traktatgrundlaget. Den fastslår for det første, at anvendelsen af nationale niveauer for beskyttelse af grundlæggende rettigheder hverken må stride mod det beskyttelsesniveau, der er fastsat i EU-chartret, eller mod EU-rettens forrang, enhed og effektivitet. Det er netop denne balance mellem borgernes retssikkerhed på den ene side og EU-rettens enhed og effektivitet på den anden side, som gennem mange år har været central for EU-Domstolens virke. Aftaleudkastet sikrer efter Domstolens mening ikke i tilstrækkelig grad en tilfredsstillende koordination eller balance mellem disse krav.
Domstolen bemærker for det andet, at princippet om gensidig tillid mellem landene er af grundlæggende betydning i EU-retten, fordi det muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser. Princippet er centralt i blandt andet strafferetten, når det handler om at få samarbejdet mellem landenes myndigheder til at fungere effektivt. Et lands myndigheder skal som udgangspunkt anerkende andre EU-landes afgørelser og domme, som var det dets egne. Landene skal have tillid til, at andre EU-lande overholder EU-retten.
EU-domstolen siger: “Når et land gennemfører EU-retten, kan det således være forpligtet til at lægge til grund, at de øvrige EU-lande overholder de grundlæggende rettigheder, således at det hverken er muligt for dem at kræve et nationalt beskyttelsesniveau af et andet EU-land, der er højere end det ved EU-retten sikrede, eller, undtagen i særlige tilfælde, at kontrollere, om denne anden medlemsstat i et konkret tilfælde rent faktisk har overholdt de i Unionen sikrede grundlæggende rettigheder.” Denne forudsætning i forbindelse med EU-rettens effektive funktion er heller ikke tilstrækkeligt sikret ved aftaleudkastet ifølge EU-Domstolen.
Endelig har EU-Domstolen den indvending, at tiltrædelsen til EMK – således som aftaleudkastet ser ud – risikerer at være uhensigtsmæssigt i forhold til den særlige procedure med præjudicielle forelæggelser for EU-Domstolen.
Med afvisning af aftaleudkastet genstår nu meget vanskelige forhandlinger for Kommissionen og Europarådet, og tiltrædelsen udskydes. Hvis det lykkes at forhandle et nyt aftaleudkast på plads, og EU-Domstolen godkender det, skal EU-lande med enstemmighed kunne tilslutte sig, før en tiltrædelse kan effektueres.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.