Lissabon-Traktaten har indbyggede mekanismer, som fører EU-samarbejdet i retning af et mere overstatsligt samarbejde. Traktaten giver blandt andet EU mulighed for at vedtage nye strafferetlige regler med hjemmel i det overstatslige samarbejde. Det får dog ikke betydning for Danmark.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet
Det fremgår af EU-Traktatens art. 3, at Unionen skal give EU-borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor de kan bevæge sig frit på tværs af landegrænserne. EU-landene har med traktaten skrevet under på, at de tilslutter sig denne vision og vil arbejde loyalt for at realisere den. Det er således nærliggende at opfatte det som en indbygget forudsætning, at EU bevæger sig mod en stadig snævrere og mere integreret union.
Det er imidlertid fortsat vanskeligt for landene på visse områder at afgive den suverænitet, som skal til for at skabe yderligere integration i Unionen. Hver ny traktat – og der har efterhånden været ganske mange siden Rom-Traktaten fra 1957 – markerer et nyt skridt frem mod en stadig snævrere union. Seneste skridt blev taget med Lissabon-Traktaten, der trådte i kraft 1. december 2009.
Men også mellem traktatændringerne sker der en vis bevægelse frem mod en mere integreret union og et mere overstatsligt EU-samarbejde. I Lissabon-Traktaten er indbygget en række mekanismer, som enten fakultativt eller obligatorisk og automatisk fører Unionen frem mod et mere overstatsligt samarbejde. I forrige nummer af Advokaten berettede jeg om en af disse fakultative muligheder, nemlig oprettelsen af en central europæisk anklagemyndighed. Den er dog endnu ikke vedtaget, og landene vægrer sig ved det suverænitetstab, som en sådan anklagemyndighed vil medføre.
I det følgende skal det handle om en anden af de mekanismer, der er indbygget i Lissabon-Traktaten, og som automatisk fører EU-samarbejdet i retning af det mere overstatslige samarbejde.
Overstatsligt og mellemstatsligt samarbejde
Hvis man vil forstå, hvad det vil sige, at EU udvikler sig mod en stadig snævrere union, må man forstå forskellen mellem et overstatsligt og et mellemstatsligt EU-samarbejde. Danmark indgår – og har gennem årtier indgået – i mange mellemstatslige former for internationalt samarbejde. FN er et eksempel på et sådant samarbejde, Europarådet er et andet. Der er mange eksempler. Et mellemstatsligt samarbejde er karakteriseret ved, at hvert land har en udstrakt grad af kontrol med samarbejdet. Beslutninger vedtaget i sådanne organisationer kræver national implementering for at få virkning for borgerne, og der kan normalt kun vedtages bindende beslutninger med enstemmighed. Hvert land kan således i princippet blokere for de retsakter, som de ikke synes om.
Et overstatsligt samarbejde derimod, som for eksempel EU-samarbejdet, er karakteriseret ved, at der skabes overstatslige myndigheder, som kan træffe bindende beslutninger for landene og beslutninger, som gælder direkte for borgerne i landene. Det betyder også, at retsakter kan vedtages ved flertalsbeslutninger. Et enkelt land eller nogle få lande kan således ikke blokere en retsakt, og landene kan derfor blive tvunget til at finde sig i regler, som de ikke bryder sig om.
EU-Domstolen og Kommissionens roller
Udover de ovenfor nævnte hovedtræk er det overstatslige EU-samarbejde karakteriseret ved, at institutioner som EU-Domstolen og EU-Kommissionen har mere magt, end det er almindeligt for internationale organisationer. EU-Domstolen kan afsige domme vedrørende EU-retlige forhold, som er bindende for landene. Endvidere kan de nationale domstole spørge EU-Domstolen om fortolkningen og anvendelsen af EU-retten. I nogle tilfælde skal de nationale domstole endog spørge EU-Domstolen.
Også Kommissionen har en række beføjelser, som ikke er almindelige i et mellemstatsligt samarbejde. Inden for det overstatslige samarbejde er det for eksempel alene Kommissionen, som har ret til at fremsætte forslag til nye retsakter. Det er en ikke uvæsentlig magtfaktor. Kommissionen kan også stævne et medlemsland for EU-Domstolen, hvis Kommissionen er af den opfattelse, landet ikke lever op til sine EU-retlige forpligtelser.
Strafferetten er penibel for medlemslandene
Det ovenfor nævnte udgør nogle grundtræk ved forskellen mellem et mellemstatsligt og et overstatsligt samarbejde. EU har som nævnt hele tiden bevæget sig mod et stadig mere overstatsligt samarbejde. Nye retsområder er således blevet genstand for flertalsbeslutninger og EU-institutionerne har fået mere indflydelse.
Gennem mange år har EU-landene været tilbageholdende med at lade strafferetten være omfattet af det overstatslige samarbejde. Landenes tilbageholdenhed har at gøre med flere faktorer. For det første opfattes strafferetlig kompetence som en hjørnesten i enhver statsdannelse. Uden kompetence til at idømme og gennemtvinge straf kan man ikke tale om en stat i traditionel forstand. For det andet er mange af de strafferetlige regler meget nært forbundet med et lands historiske og kulturelle rødder. I Danmark har vi kriminaliseret forhold, som andre lande ikke ville bryde sig om, og omvendt. Tænk bare på for eksempel kriminalisering af abort i Irland og Portugal. Også strafudmåling og strafudståelse er meget forskellig fra land til land. I Danmark vil et simpelt indbrudstyveri typisk medføre en bøde, mens det i Rumænien vil føre til flere års fængsel. Det er vanskeligt at forestille sig, om man skulle kunne finde en fælles regulering af disse tilfælde.
Lissabon-Traktatens overgangsbestemmelser
Med Maastricht-Traktaten fra 1992 blev der skabt mulighed for at lade strafferetten overgå fra det mellemstatslige til det overstatslige samarbejde. Men strafferetten blev først flyttet fra det mellemstatslige til det overstatslige samarbejde med Lissabon-Traktaten, der som nævnt trådte i kraft 1. december 2009. Helt frem til denne dato, var det strafferetlige samarbejde undergivet reglerne for det mellemstatslige samarbejde.
I hele denne periode fra 1992 til 2009 blev der vedtaget en lang række EU-retsakter om strafferet og straffeproces. For eksempel er der vedtaget rammeafgørelser om menneskesmugling og seksuelt misbrug af børn. Også den europæiske arrestordre, som har gjort det lettere at udlevere borgere på tværs af EU-landegrænser, er blevet til i denne periode som en del af det mellemstatslige EU-samarbejde.
Med ikrafttræden af Lissabon-Traktaten i 2009, blev alle disse eksisterende retsakter om strafferet imidlertid ikke gjort til en del af det overstatslige samarbejde. Lissabon-Traktaten gav EU mulighed for at vedtage nye strafferetlige regler med hjemmel i det overstatslige samarbejde, men alle de eksisterede (uændrede) retsakter blev videreført som mellemstatslige retsakter. Det betyder for eksempel, at EU-Domstolen fortsat har en begrænset kompetence vedrørende disse retsakter, og Kommissionen kan ikke indklage medlemslandene for traktatbrud vedrørende disse.
Der blev imidlertid indført en overgangsperiode på fem år, som altså udløber 1. december 2014. Fra denne dato bliver alle de eksisterende strafferetlige retsakter ‘lissaboniseret’, som man kalder det på EU-sprog. EU-Domstolens og Kommissionens kompetence udvides dermed på dette – for både EU og landene – ganske vigtige retsområde. Kommissionen kan fra 1. december i år indklage landene for traktatbrud i forbindelse med disse retsakter, og EU-Domstolen får fuld kompetence vedrørende disse retsakter. At udløbet af denne overgangsperiode ikke er ganske irrelevant, understreges af, at det drejer sig om over 100 retsakter (vistnok 133 i alt), og at en række lande har fået travlt med at implementere de sidste retsakter, så de undgår traktatbrudssøgsmål.
Danmark og Storbritannien i særstilling
Af en protokol til Lissabon-Traktaten fremgår, at Storbritannien før udløbet af overgangsperioden kan meddele, om landet ønsker at være bundet af de retsakter, der med udløbet af fristen bliver ‘lissaboniseret’. Der har været en vis debat i Storbritannien om emnet, og landet har nu besluttet at opsige 133 retsakter. Protokollen giver imidlertid også Storbritannien mulighed for at ‘genindtræde’ i de retsakter, som landet måtte ønske. Og Storbritannien ønsker at genindtræde i ca. 35 af de opsagte retsakter.
Også Danmark har en særstilling på dette område. Det fremgår af protokollen om Danmarks stilling, at Danmark alene skal være bundet af de strafferetlige retsakter, som er vedtaget i mellemstatsligt regi. ‘Lissaboniseringen’ af de mange retsakter, som indtræder 1. december i år, og som fører til udvidet kompetence for EU-Domstolen og Kommissionen, medfører således ikke ændringer i Danmarks stilling.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.