Verden bliver stadig mindre og samtidig mere globaliseret. Mennesker, varer og informationer bevæger sig i stigende omfang frit over landegrænser, og de problemer, der vedrører miljø, kriminalitet og flygtninge, kræver løsninger, som involverer flere lande og internationale organisationer. Det medfører stadig hyppigere spørgsmål om rollefordelingen mellem landene indbyrdes eller mellem landene og de internationale organisationer.
Af Thomas Elholm
Kompetencefordelingen mellem EU og medlemslandene har både politisk og juridisk været genstand for opmærksomhed i mange år. Det gælder ikke blot i politisk, men også i juridisk sammenhæng. Der findes utallige sager fra EU-Domstolen, hvor netop kompetencespørgsmålet er centralt.
Ser man i EU’s traktatgrundlag, er forholdet mellem EU og medlemslandene trukket frem i indledningen af EU-Traktaten. I artikel 5 fastlægges grundlæggende principper for EU’s beføjelser. Det fremgår, at EU er underlagt et såkaldt nærhedsprincip. Tanken er blandt andet, at beslutninger skal træffes så nær borgerne som muligt. Der kan med andre ord være langt fra EU-lovgiver i Bruxelles eller Strasbourg til den enkelte borger i de 27 medlemslande. Nærhedsprincippet lyder således:
“I medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan.”
Som det fremgår af ordlyden, gælder nærhedsprincippet således kun på de områder, hvor EU ikke har enekompetence. Det siger næsten sig selv. Nærhedsprincippet handler jo om opgavefordeling mellem EU og medlemslandene – hvis EU har enekompetence, er der ingen opgaver at fordele. Områder med enekompetence er blandt andet told, konkurrenceret og fiskeripolitik. For alle de mange andre retsområder, der reguleres af EU, gælder altså nærhedsprincippet.
Nærhedsprincippet er vagt, men ikke indholdsløst
Som det fremgår af artikel 5, er det ikke tilstrækkeligt, at en handling hensigtsmæssigt lader sig gennemføre via EU-lovgivning. Det er et krav, at formålet med den pågældende handling bedre kan opnås på EU-plan. Hvis nationale løsninger er tilstrækkelige, skal EU afholde sig fra regulering.
Nærhedsprincippets formulering og placering i indledningen af traktatgrundlaget giver måske det indtryk, at der er tale om en hensigtserklæring, ikke om en bindende juridisk kompetencenorm. Princippet stiller imidlertid en række krav til EU-lovgiver, herunder til Kommissionen, som er relativt konkrete. Når lovforslag skal fremsættes, skal Kommissionen således foretage indgående undersøgelser, og lovforslaget skal sendes i høring hos de nationale parlamenter med henblik på at vurdere nærhedsprincippets overholdelse. Kommissionen har endvidere pligt til at begrunde nye lovforslag, herunder med en detaljeret analyse, der gør det muligt at vurdere overholdelsen af nærhedsprincippet. Analysen bør indeholde oplysninger, der gør det muligt at vurdere de finansielle virkninger og, når der er tale om et direktiv, følgerne for den lovgivning, som landene skal iværksætte. Det fremgår også, at begrundelsen for at fastslå, at et mål bedre kan nås på EU-plan, skal underbygges af kvalitative og så vidt muligt kvantitative indikatorer.
Selvom nærhedsprincippet derfor måske fremtræder som en hensigtserklæring, har princippet en vis betydning, fordi EU-lovgiver er tvunget til at undersøge og begrunde nye EU-lovforslag i henhold til princippet. Desuden er der eksempler på, at princippet er anvendt af domstolene, for eksempel af EU-Domstolen eller den tyske forfatningsdomstol, som i visse tilfælde har undersøgt, om en given EU-retsakt er i overensstemmelse med princippet.
Når det er sagt, er det på den anden side klart, at der – i hvert fald som princippet praktiseres i øjeblikket – er tale om en skønsregel, hvis nærmere indhold på ingen måde er særlig klart. Allerede fordi det er vanskeligt at fastslå, hvornår noget ‘ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes’ af medlemslandene eller ‘bedre kan nås på EU-plan’, er princippet ubestemt. Disse kriterier er vage, og de indeholder desuden tilsyneladende et væsentligt politisk element: Hvad der skal forstås ved ‘bedre’ i bred forstand vil typisk være et politisk spørgsmål. Princippet får dermed politisk karakter og svækket juridisk betydning. Det lægger næppe strenge begrænsninger på EU-lovgiver.
Protokollen om nærhedsprincippet
Nærhedsprincippet er uddybet i en protokol til Lissabon-Traktaten, som i øvrigt også regulerer proportionalitetsprincippet. De to principper har en nær sammenhæng, blandt andet stiller de begge krav til effektivitet og nødvendighed. EU-lovgivning skal således være nødvendig og effektiv med henblik på at nå det pågældende mål med lovgivningen. EU træder kun i funktion, hvis det er utilstrækkeligt, at medlemslandene selv regulerer det pågældende område.
Det fremgår af protokollen, at der i forbindelse med nødvendighedsvurderingen skal tages hensyn til landenes økonomiske, organisatoriske og retlige handlingsmuligheder. Der synes at være en tendens til, at der på EU-retsområder med klare grænseoverskridende elementer (for eksempel miljø- og forbrugerbeskyttelse), hvor der gælder forskellige retlige standarder mellem medlemslandene, er en fast antagelse om, at EU-lovgivning er nødvendig. Der hersker således en opfattelse af, at fælles retlige EU-standarder i sådanne tilfælde bidrager til at opnå EU’s målsætninger. Imidlertid gør en sådan opfattelse nærmest nærhedsprincippets krav om nødvendighed indholdsløst. Der vil nærmest altid herske forskellige standarder i landene vedrørende forhold, som har grænseoverskridende karakter.
Nærhedsprincippet anvendes for generelt
Det ses derfor sjældent i praksis, at et EU-forslag findes i strid med nærhedsprincippet. Det gælder endog, selvom Kommissionens begrundelse for forslaget i mange tilfælde er tynd eller meget generelt formuleret eller måske ligefrem mangelfuld. Det skyldes blandt andet, at Kommissionen anvender nærhedsprincippets krav på lovforslag som helhed (lovforslaget samlet set) og ikke på lovforslagets enkelte dele. Hvis EU vedtager en retsakt om for eksempel bekæmpelse af menneskehandel, vil de fleste umiddelbart opfatte det som nødvendigt med en sådan EU-regulering. Menneskehandel er et alvorligt og grænseoverskridende problem, og mange vil derfor umiddelbart finde, at problemet ‘bedre’ lader sig bekæmpe på EU-plan. Ser man imidlertid på et sådant lovforslags enkelte dele, kan der udmærket være elementer, som måske ikke lader sig ‘bedre’ regulere af EU. Det gælder efter min mening for eksempel de utallige krav til strafferammer, som EU har opstillet. EU kræver for eksempel, at den maksimale strafferamme for menneskehandel skal være minimum otte års fængsel. At den slags regulering af de nationale strafferammer skulle være nødvendig eller give en effektiv bekæmpelse af menneskehandel, findes der intet egentligt belæg for. Men det er ikke noget, der har været rejst megen kritik af.
Kontroversielt lovforslag om en ny, fælles europæisk anklagemyndighed
Det fremgår af protokollen om nærhedsprincippet, at alle EU’s institutioner til stadighed skal sikre princippets overholdelse. Det gælder altså ikke blot EU-lovgiver, men også EU’s øvrige organer og institutioner, som eksempelvis Europol og Eurojust. Det betyder, at disse institutioner alene skal træde i funktion, hvis formålet med den påtænkte foranstaltning ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes på nationalt niveau, men bedre kan realiseres på EU-plan. Dermed får princippet ikke bare betydning for, om der kan fremsættes et forslag til en fælles europæisk anklagemyndighed, men også på udformningen af reglerne for denne myndighed. Den bør alene træde i funktion, hvor de nationale myndigheder er utilstrækkelige.
I forbindelse med det verserende forslag om den fælles europæiske anklagemyndighed (omtalt i Advokaten 2/2014) var det den danske regerings holdning, at retsforfølgning af svig med EU’s midler, som anklagemyndigheden skulle tage sig af, var tilstrækkelig effektivt varetaget i Danmark af politi og anklagemyndighed. Regeringen mente dog alligevel – uklart af hvilken grund – at forslaget var i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
Ifølge protokollen om nærhedsprincippet, artikel 6, kan ethvert nationalt parlament senest otte uger efter fremsættelsen af nye EU-lovforslag fremkomme med bemærkninger, hvis man mener, at forslaget ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis tilstrækkelig mange parlamenter gør det, skal EU tage hensyn til disse bemærkninger. Det sker relativt sjældent, men en hel stribe nationale parlamenter har netop fundet forslaget om den europæiske anklagemyndighed i strid med nærhedsprincippet. Det er muligt, at det alene skyldes emnets kontroversielle karakter, men det kan være, at det åbner for en mere aktiv rolle for nærhedsprincippet i EU’s lovgivningsproces. Det vil ikke skade kvaliteten af EU-lovgivningsprocessen, hvis det fører til, at Kommissionen i fremtiden er mere grundig med at undersøge og begrunde nødvendigheden og effekten af sine forslag.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.