Om få måneder er det tyve år siden, at Maastricht-Traktaten trådte i kraft. En væsentlig nydannelse med traktaten var EU’s kompetence til at fastsætte strafferetlige regler. I begyndelsen gik det trægt, men fra og med Amsterdam-Traktaten i 1999 tog EU’s strafferetlige lovgivningsarbejde for alvor fart. Men hvad har det strafferetlige samarbejde så bragt?
Tekst: Thomas Elholm
I national juridisk sammenhæng skelner vi mellem den materielle strafferet og straffeprocessen. Det samme gør man i EU.
Både det straffeprocessuelle samarbejde og samarbejdet om fastsættelse af regler om straf og strafudmåling har haft stor fremgang. Det straffeprocessuelle samarbejde er især kendt for den europæiske arrestordre, som har gjort det lettere og hurtigere at få udleveret borgere til retsforfølgning og strafafsoning mellem EU-landene. Der er altså en klar effekt at spore af EU's strafferetlige regulering vedrørende straffeprocessen.
Også det strafferetlige samarbejde har ført til mange velkendte EU-regler, herunder regler om terrorisme, menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn og organiseret kriminalitet. Men hvilken effekt har reglerne haft?
EU’s mange retsakter har ført til lovændringer i Norden
EU har til dato vedtaget et stort antal konventioner, rammeafgørelser og direktiver om den materielle strafferet – det vil sige regler om kriminalisering og om strafferammer. Frem til Lissabon-Traktatens ikrafttræden i 2009 har alle retsakterne bindende virkning for Danmark på lige fod med de øvrige EU-lande. Det drejer sig om konvention om beskyttelse af EUs finansielle interesser, rammeafgørelse om pengefalsk, om forfalskning af andre betalingsmidler end kontanter, hvidvask, terrorisme, ulovlig indrejse, korruption, narkotikahandel, informationssystemer, skibsforurening, miljøbeskyttelse, organiseret kriminalitet og om racisme og fremmedhad. Kort fortalt har det danske EU-forbehold med andre ord ikke haft nogen væsentlig betydning på det strafferetlige område frem til Lissabon-Traktatens ikrafttræden. Efter Lissabon-Traktatens ikrafttræden har EU vedtaget tre direktiver, et om miljøbeskyttelse, et om menneskehandel og et om seksuel udnyttelse af børn. Disse tre direktiver er ikke bindende for Danmark.
De mange retsakter har betydet, at Danmark – og de øvrige nordiske EU-lande, Sverige og Finland – har måttet indføre en række nykriminaliseringer og hæve strafferammernes maksima i en række tilfælde. De nordiske lande er nemlig mindre repressive end de fleste andre EU-lande, og EU-reglerne om straf har derfor typisk lagt et vist pres på de nordiske landes strafferet. Det er dog ikke et pres, som landene ikke selv har bifaldet. Alle konventionerne og rammeafgørelserne er jo vedtaget med enstemmighed i EU, og landene – nok særligt Danmark – har også indenrigspolitisk oplevet mere repressive tendenser.
Formålet med EU-strafferet er kriminalitetsbekæmpelse
EU-Kommissionen giver fra tid til anden udtryk for, at ikke bare de straffeprocessuelle regler, men også de mange rammeafgørelser om den materielle strafferet har gjort det nemmere at bekæmpe og retsforfølge transnational kriminalitet i EU. Men egentlig omfattende og overbevisende empirisk bevis herfor, findes der ikke meget af.
Ganske vist er det officielle formål med EU-lovgivningen at forbedre bekæmpelse og retsforfølgning af disse kriminalitetsformer. Det fremgår af EU-Traktatens art. 3(2) og Traktaten om EU's funktionsmåde art. 67(1), at det er formålet med EU’s kriminalpolitik. De mange EU-retsakter er derfor fremsat med dette mål for øje.
Men der ligger sjældent omfattende, seriøse kriminologiske studier til grund for forslag til ny EU-lovgivning om straf. Og effektmålinger er stort set fraværende eller vage. Det er da formentlig også ganske vanskeligt at måle den slags.
Straffelovgivningens symbolske funktion
Imidlertid kan det tænkes, at der er helt andre – og ganske væsentlige – formål med den strafferetlige EU-lovgivning. Allerede den franske sociolog Émile Durkheim (1858-1917) påviste, at straffelovgivning har en vigtig symbolsk funktion. Straffelovgivning er for eksempel med til at skabe solidaritet og sammenhængskraft i samfundet, fordi den udtrykker en fælles moral- og værdiopfattelse. Der er andre retsregler, som er med til at skabe en sådan sammenhængskraft, men straf og straffelovgivning er noget specielt, fordi den er dybt rodfæstet i samfundets traditioner, og fordi overtrædelse af (dele af) straffelovgivningen vækker stærke følelser. Der findes en række senere, både sociologiske og øvrige studier, som har påvist straffelovgivningens symbolske effekt.
Mon EU’s straffelovgivning også kan siges at have en symbolsk funktion? Er den med til at skabe sammenhæng og markere fælles europæisk moralopfattelse? Officielt er det jo ikke formålet med EU’s straffelovgivning. Det er i stedet som nævnt kriminalprævention og lettere retsforfølgning. Men en række aspekter indikerer måske alligevel, at den symbolske funktion er ganske vigtig.
EU koncentrerer sig om kernestrafferetten
For det første bemærkes, at EU hidtil har koncentreret sig – i hvert fald i et vist omfang – om en række kernestrafferetlige områder.
Tænk blot på retsakterne om terrorisme, om menneskehandel, om seksuel udnyttelse af børn, om pengefalsk eller om organiseret kriminalitet. Ganske vist hersker der ikke enighed i EU om, hvor forkastelige disse forbrydelser er, men det er alligevel kriminalitetsformer, som typisk vækker en hel del harme, og som kan udtrykke en vis fælles værdiopfattelse på tværs af EU-grænser. EU har i nyere tid givet disse forbrydelser en fællesbetegnelse: Eurocrimes. Man kan have mistanke om, at alene ideen om at benævne noget Eurocrimes, skyldes et ønske om at signalere en fælles forståelse i EU-landene for, hvad der er forkasteligt, og hvad der bør bekæmpes i EU-regi.
EU giver udtryk for værdigrundlaget i retsakterne
For det andet findes der eksempler i de enkelte retsakter, som synes at pege på den symbolske funktion. I rammeafgørelsen om racisme og fremmedhad hedder det i den første præambelbetragtning: “Racisme og fremmedhad er direkte krænkelser af principperne om frihed, demokrati, respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder samt retsstatsprincippet, der alle er principper, som Den Europæiske Union bygger på, og som medlemsstaterne har til fælles.”
Denne første indledende bemærkning – der i øvrigt afspejler ordene i EU-traktatens art. 2, hvor EU’s værdigrundlag beskrives – er et tydeligt eksempel på, at EU’s strafferetlige retsakter er baseret på og båret frem af et fælles værdigrundlag, som med retsaktens vedtagelse bekræftes.
Den kriminalpræventive effekt er tvivlsom
For det tredje viser den symbolske funktion af straffelovgivningen sig især i de tilfælde, hvor den empirisk påviselige kriminalpræventive eller kriminalitetsbekæmpende virkning er svag. Nogle oplagte eksempler på dansk symbollovgivning er f.eks. reglen i straffelovens § 235 a om straf for kvindelig omskæring, og straffeloves § 81, nr. 6, hvorefter det skal anses for en skærpende omstændighed, hvis en forbrydelse har baggrund i ofrets etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lign. Næppe nogen af disse bestemmelser har en nævneværdig kriminalpræventiv effekt, men de anses politisk set for at være vigtige symbolske signaler. De markerer samfundets afstandtagen fra disse handlinger og dermed en del af det fælles værdigrundlag, der karakteriserer det danske samfund. Ifølge forarbejderne er det da også en væsentlig del af baggrunden for deres indførelse.
En del af den strafferetlige regulering i EU, f.eks. EU’s krav til strafferammernes maksimum, kan næppe siges at have nogen kriminalpræventiv effekt i sig selv. Men de markerer samfundets afstandtagen fra disse handlinger, og dermed bekræfter de det fælles europæiske værdigrundlag. Det er formentlig en vigtig symbolsk funktion, som passer fint ind i EU-projektet og målet om at skabe ét fælles retsrum med frihed, sikkerhed og retfærdighed for EU-borgerne, således som det fremgår af EU-traktaten. Det skiltes der bare ikke så meget med.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.