I de utallige EU-retsakter om straf og sanktioner, som i løbet af de sidste 15 til 20 år er vedtaget af EU, og som alle medlemslandene – inklusive Danmark – har implementeret, står der stort set intet om udvisning. Men det er ikke helt let at kombinere udvisning og EU’s kriminalpolitik.
Af Thomas Elholm, professor, Syddansk Universitet
Set med politikernes briller er udvisning de senere år blevet en stadig mere populær reaktion på kriminalitet. Reglerne i Danmark er løbende blevet ændret, så ikke-statsborgere i stigende grad kan udvises, hvis de begår kriminalitet. Denne form for reaktion på kriminalitet minder om tidligere tiders fredløshed eller landsforvisning. Det blev afskaffet i 1827 – dog kort genindført i 1851-66 – fordi det medførte en del ulempe og ikke passede til forholdene mellem staterne. Ganske vist adskiller udvisning sig fra landsforvisning ved, at vi i dag alene udviser borgere, som ikke har dansk statsborgerskab. Til gengæld udviser vi personer, som har mangeårig og tæt tilknytning til Danmark i form af bopæl og familie. Sådan set kan man sige, at forskellen er mere formel end reel. Også andre EU-lande har oplevet en lignende udvikling.
EU fik kompetence til at udstede retsakter om strafansvar og sanktioner med Maastricht-Traktaten. Efter de første forsigtige år i begyndelsen af 1990’erne, tog EU’s kriminalpolitiske aktivitet for alvor fart fra 2000 og frem. Siden er det gået stærkt. Det strafferetlige samarbejde har været et af EU’s mest lovgivningsaktive politikområder. Der er udstedt utallige retsakter om både strafansvar, sanktioner og straffeprocessuelt samarbejde – eksempelvis den europæiske arrestordre. Det danske EU-forbehold har så langt ikke haft nogen væsentlig indflydelse. Helt frem til Lissabon-Traktatens ikrafttræden i december 2009 deltog Danmark fuldt ud i det strafferetlige samarbejde. Danmark har således – på lige fod med de øvrige lande – vedtaget og implementeret de fleste af EU’s strafferetlige retsakter.
Hvis man betragter EU’s kriminalpolitiske udvikling over disse år, vil man se, at lovgivningsaktiviteten i EU-regi i vidt omfang afspejler det, som sker i nationalt regi. Det er ikke så underligt. EU sættes sammen af medlemslandene, deres ministre mødes i Rådet, deres politikere i EU-Parlamentet og deres embedsmænd i diverse komiteer. Også de skiftende EU-formandskaber er med til at føre de nationale dagsordner ind i EU-samarbejdet. Det danske formandskab krævede skærpede straffe vedrørende miljøforurening, Sverige foreslog køb af seksuelle tjenester kriminaliseret, og Storbritannien krævede strengere straffe for menneskesmugling efter en hæslig sag om indsmugling af illegale flygtninge i en container ved Dover, hvor de fleste af ofrene døde af kvælning i containeren. Hvad der rører sig nationalt, flyder naturligt ind i EU’s kriminalpolitiske dagsorden. Vi har derfor fået EU-regler om menneskesmugling, børnepornografi, miljøkriminalitet, terrorisme, hvidvask og insiderhandel for blot at nævne nogle eksempler. EU blander sig også i sanktionernes art, herunder strafferammer, sanktioner for juridiske personer og arten af skærpende omstændigheder.
Udvisning er fraværende i EU’s kriminalpolitik
Udvisning er fraværende i EU’s kriminalpolitik. Og her kan man så undre sig. Udvisning på baggrund af kriminalitet har været på dagsordenen i mange EU-lande. Det synes at være populært at forlange øgede muligheder for udvisning i forbindelse med kriminalitet begået af ikke-statsborgere.
Men hvordan ser det ud, hvis vi betragter de mange EU-retsakter om strafansvar og sanktioner? Der står ikke et ord om udvisning. Det er ikke en eneste gang reguleret eller blot nævnt som en mulig reaktion på kriminalitet i direktivet om menneskehandel, direktivet om børnepornografi, direktivet om miljøbeskyttelse eller om insiderhandel. Det er heller ikke nævnt i rammeafgørelsen om terrorisme, rammeafgørelsen om racisme, om forurening fra skibe, om forfalskning af betalingsmidler eller om it-kriminalitet.
Hvad er forklaringen på, at EU i sine retsakter om det strafferetlige samarbejde har valgt at se bort fra en så vigtig reaktion på kriminalitet som udvisning? Ville det ikke netop have været oplagt for EU også at se på denne reaktionsmulighed, dels fordi det nationalt set er populært, dels fordi netop udvisningsinstituttet har en vis betydning for forholdet mellem stater?
Hvad er forklaringen?
Der synes umiddelbart at være to oplagte forklaringer.
For det første kunne man sige, at udvisning formelt set er en forvaltningsretlig reaktion, og ikke en lovbestemt straf, der følger af kriminalitet på samme måde som bøde eller fængsel. Derfor har EU ikke reguleret udvisning i de strafferetlige retsakter. Som udvisningsinstituttet fungerer i praksis og opleves af borgerne – også de ikke-dømte – er det dog en meget formalistisk betragtning. Og EU medtager gerne visse ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder i retsakterne om straf, det gælder for eksempel sanktionering af juridiske personer. Det er derfor næppe forklaringen.
En anden forklaring kunne være, at EU har reguleret spørgsmålet om EU-borgernes bevægelsesfrihed inden for unionen i andre instrumenter, for eksempel det helt centrale direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes områder. Det er en noget mere plausibel forklaring, men den holder næppe helt. Der er masser af eksempler på, at EU regulerer tværgående inden for forskellige områder, og der er intet i vejen for, at der kunne vedtages regler om en vis tilnærmelse af medlemslandenes lovgivning vedrørende udvisning i forbindelse med bestemte kriminalitetsformer.
Forklaringen skal snarere søges andre steder. Udvisning er et område, som trækker interessante fronter op mellem EU’s målsætning om ét fælles retsrum og medlemslandenes interesse i at bevare dele af deres suverænitet.
Det folkeretlige udgangspunkt er, at en stat selv bestemmer, hvilke udlændinge der skal have lov til at tage ophold på dens territorium. Det er en del af en stats suverænitet og selvbestemmelse. EU-visionen om at skabe ét fælles område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor alle borgere kan færdes frit inden for området, bryder med det folkeretlige udgangspunkt. Og denne målsætning er en vigtig del af selve kernen i EU-samarbejdet. EU’s institutioner har derfor næppe interesse i at fremme medlemslandenes lovgivning om udvisning yderligere. Snarere tværtimod. Det er i EU’s interesse at bevare visionen om, at borgerne i EU er EU-borgere, og det virker absurd at udvise sådanne borgere fra dele af det fælles territorium.
Overførsel af afsonere mellem landene
EU’s institutioner ønsker derfor snarere at begrænse udvisningsinstituttet. Men det har en række ulemper, og det støder på modstand fra landene. En af ulemperne er, at den frie bevægelighed gør det let for kriminelle at begå kriminalitet i andre EU-lande. Det fører til visse problemer for nogle lande. Det er dyrt at have fremmede statsborgere siddende i fængsel. En dansk fængselsseng i et lukket fængsel koster omkring 2.000 kroner i døgnet.
I EU forsøger man at løse problemet på anden måde ved at fastsætte regler for, hvor lovovertrædere skal afsone deres straf. Spørgsmålet om fordeling af fanger mellem geografiske områder i EU strider ikke mod grundideen om borgernes fri bevægelighed. EU har således lavet en rammeafgørelse om gensidig anerkendelse af straffedomme, som gør det lettere at overføre fængslede til de lande, hvor de hører hjemme, har statsborgerskab eller er bosiddende. Ifølge rammeafgørelsen er det obligatorisk for landene at modtage egne statsborgere til afsoning, medmindre visse nærmere bestemte afslagsgrunde foreligger. Formålet er primært at skabe de bedste rammer for resocialisering af de dømte, men en sekundær og mere skjult årsag er uden tvivl, at visse velstillede lande vil have mulighed for at sende kriminelle tilbage til deres mindre velstillede hjemlande. Det er muligvis især møntet på berigelseskriminelle fra østeuropæiske EU-lande. Der er formentlig en vis frygt for, at det sågar er økonomisk attraktivt for visse borgere fra visse EU-lande at side i fængsel i eksempelvis Danmark, Sverige eller Finland. Derfor kræves efter reglerne ikke nødvendigvis samtykke fra den dømte, således som det er tilfældet efter Europarådets konvention fra 1983 – men dog ikke tillægsprotokollen fra 1997. Man skulle ellers tro, at samtykke var en forudsætning for god resocialisering. Efter reglerne i rammeafgørelsen kan der også ske overførsel til afsoning i hjemlandet, hvis den pågældende vil blive udvist efter afsoning.
Som det fremgår, er udvisning et emne, hvor den traditionelle magtkamp mellem EU’s institutioner på den ene side og medlemslandene på den anden side meget muligt kommer til udtryk. Der er modstridende interesser, fordi EU’s institutioner kæmper for stadig øget integration, herunder fri bevægelighed for borgerne inden for unionen, mens medlemslandene i hvert fald i et vist omfang kæmper for at bevare deres suverænitet og selv bestemme, hvilke forbrydere der skal opholde sig på deres territorium.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.