Hvornår har studerende fra andre medlemsstater krav på SU i Danmark? Ankenævnet for Uddannelsesstøtten har for nylig forelagt et spørgsmål for EU-Domstolen om dette emne. Området er politisk følsomt, og EU-reglerne har udviklet sig i et kompliceret samspil mellem EU-borgere, der kræver deres ret, medlemsstater, der kræver selvbestemmelse, EU-lovgiver og EU-Domstolen.
Af Rass Holdgaard, advokat, Kammeradvokaten
På trods af EU’s begrænsede lovgivningskompetencer på uddannelsesområdet, har emnet i årtier været genstand for mange tovtrækkerier og retssager. EU prioriterer generelt uddannelse meget højt. Bedre uddannelse af EU-borgere er derfor også et af de fem mål i ‘Europa 2020-strategien’, EU’s tiårige vækststrategi. EU har derudover længe fremmet uddannelse på tværs af EU’s indre grænser, blandt andet gennem højprofilerede tilskudsprogrammer som Erasmus.
En forudsætning for, at unionsborgere overhovedet kan rejse til og studere i andre EU-lande, er, at de har et tilstrækkeligt økonomisk fundament. EU’s medlemsstater yder økonomisk støtte til deres egne studerende på forskellige måder og i forskellig grad – eksempelvis som uddannelsesstøtte, favorable studielån, legater og/eller som almindelige sociale velfærdsydelser. På grund af de store nationale forskelle har de medlemsstater, der har valgt at give deres egne statsborgere gratis adgang til uddannelse og et relativt højt niveau af økonomisk støtte, som f.eks. Danmark, og de medlemsstater, der modtager mange udenlandske studerende, som f.eks. Det Forenede Kongerige og Belgien, traditionelt været tilbageholdende med at åbne deres støtteordninger for studerende fra andre lande.
Spørgsmålet er, om denne favorisering af egne statsborgere er i strid med EU-rettens forbud mod nationalitetsdiskrimination. Svaret på spørgsmålet afhænger af, om den udenlandske studerende over for værtsstaten kan påberåbe sig nogle særlige økonomiske EU-rettigheder for eksempel som vandrende arbejdstager eller familiemedlem til en vandrende arbejdstager. For en arbejdstager omfattet af EUF-Traktatens artikel 45 har EU-retten i årtier anerkendt, at arbejdstagerens aktive deltagelse i værtsmedlemsstatens økonomiske liv betyder, at både arbejdstageren og dennes familie skal have lige adgang til værtsmedlemsstatens offentlige ydelser, herunder uddannelsesstøtte.
Studerende, der ikke har en sådan tilknytning til en grænseoverskridende økonomisk aktivitet, kan imidlertid ikke påberåbe sig EU’s økonomiske frihedsrettigheder. Spørgsmålet er, om også de ‘økonomisk inaktive studerende’ alligevel kan påberåbe sig EU-rettens generelle diskriminationsforbud og ad den vej opnå adgang til værtsmedlemsstatens uddannelsesstøtte på lige fod med statens egne borgere. Artikel 18 i EUF-Traktaten indeholder ganske vist et generelt forbud mod nationalitetsdiskrimination, men forbuddet gælder kun ‘inden for traktaternes anvendelsesområde’. Økonomisk inaktive studerendes ret til studiestøtte i værtsmedlemsstaten afhænger derfor i første række af, om studiestøtte overhovedet falder ‘inden for traktaternes anvendelsesområde’.
Studieafgift inden for forbud om diskrimination
EU-Domstolen slog allerede i 1970erne fast, at børn af vandrende arbejdstagere på grundlag af Rådets forordning 1612/68 har ret til uddannelse og uddannelsesstøtte i værtsmedlemsstaten. I 1980erne fik Domstolen anledning til at forholde sig til, om også økonomisk inaktive studerende i et vist omfang har ret til uddannelse og uddannelsesstøtte i værtsmedlemsstaten. Gravier-dommen (sag 293/83) fra 1985 handlede om en fransk statsborger, der i 1982 rejste til Belgien for at påbegynde en videregående uddannelse i tegnekunst. Hun anmodede om fritagelse fra undervisningsafgiften, men fik af uddannelsesinstitutionen afslag med den kontante begrundelse, at “enhver udenlandsk studerende må være vidende om, at studierne ikke er gratis, og må forvente, at der skal betales studieafgift.”
Gravier mente, at dette afslag, som alene var begrundet i, at hun ikke var belgier, var i strid med det generelle nationalitetsdiskriminationsforbud i EUF-traktatens artikel 18. Det Forenede Kongerige og Danmark afgav indlæg i sagen, hvor de navnlig argumenterede for, at forbuddet mod nationalitetsdiskrimination ikke kunne finde anvendelse. De gjorde gældende, at medlemsstaterne på uddannelsesområdet har særlige forpligtelser over for deres egne borgere, herunder med hensyn til adgangen til uddannelser og studiestøtte, og at medlemsstaterne må kunne behandle deres egne statsborgere gunstigere end udlændinge.
Domstolen afviste dem og udtalte, at flere bestemmelser i rådsforordning 1612/68 og forskellige rådsinitiativer på området viste, at ’vilkårene for adgang til faglig uddannelse’ faldt inden for traktatens anvendelsesområde. Derfor var studieafgiften, som blev opkrævet af Gravier, omfattet af det generelle forbud mod nationalitetsdiskrimination.
Lair- og Brown-dommene – uddannelsesstøtte udenfor
Kort efter, i Lair- og Brown-dommene fra henholdsvis 1985 og 1988, kom Domstolen til det stik modsatte resultat for udenlandske studerendes ret til uddannelsesstøtte fra værtsmedlemsstaten. Brown-sagen (sag 197/86) angik en fransk og britisk statsborger, der havde boet i Frankrig indtil afslutningen af sin studentereksamen og derefter var rejst til Det Forenede Kongerige, hvor han efter en beskæftigelsesperiode på otte måneder begyndte at studere til elektroingeniør i Cambridge. Han fik imidlertid af de lokale myndigheder afslag på tildeling af uddannelsesstøtte.
Domstolen slog i dommen kort og kontant fast, at “på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin er en støtte, der tildeles studerende til underhold og uddannelse, principielt ikke omfattet af EØF-Traktatens anvendelsesområde, konkret Traktatens artikel 7. Støtten henhører nemlig dels under uddannelsespolitikken, der ikke som sådan er underlagt fællesskabsinstitutionernes kompetence…, dels under socialpolitikken, der er omfattet af medlemsstaternes kompetence i det omfang, EØF-Traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser herom.”
Dermed var økonomisk inaktive personers ret til uddannelsesstøtte i værtsmedlemsstaten – i modsætning til deres adgang til faglig uddannelse og betaling af undervisningsafgift – ikke omfattet af EU-rettens diskriminationsforbud.
EU-lovgiver: Enig i Brown-dommen
I 1990 vedtog Rådet et opholdsdirektiv for studerende, som senere blev vedtaget på ny som direktiv 93/96. Direktivets artikel 3 søgte at kodificere Domstolens praksis i Lair- og Brown-dommene ved at slå helt fast, at direktivet ikke giver “studerende med ret til ophold ret til at få udbetalt uddannelsesstøtte i værtsmedlemsstaten.” EU-lovgiver ønskede således ikke at indføre en pligt for værtsmedlemsstaten til at betale uddannelsesstøtte til økonomisk inaktive studerende fra andre medlemsstater.
Grzelczyk-dommen: uddannelsesstøtte nu indenfor
I Grzelczyk-dommen fra 2001 (sag C-184/99) tog Domstolen imidlertid sin konklusion i Brown-dommen op til fornyet overvejelse.
Sagen handlede om en fransk statsborger, der studerede i Belgien og havde fået afslag på den belgiske socialhjælp ‘minimex’, uanset at belgiske statsborgere i en lignende situation ville have været berettiget til støtten. Det var nationalitetsdiskrimination, men på baggrund af Brown-dommen måtte man formode, at dette faldt uden for EU-rettens anvendelsesområde.
Domstolen udtalte imidlertid, at EU-rettens udvikling siden Brown-dommen fra 1988 betød, at anvendelsesområdet havde udvidet sig. Domstolen fremhævede i den forbindelse to nyskabelser: Med Maastricht-Traktaten fra 1993 var unionsborgerskabet blevet indført, og et nyt kapitel var indsat i traktaten om uddannelse og erhvervsuddannelse. Derudover var det ovennævnte opholdsdirektiv for studerende kommet. Domstolen konkluderede på den baggrund, at en ydelse som ’minimex’ nu var omfattet af EU-retten og dermed retten til ligebehandling i EUF-traktatens artikel 18.
Domstolens henvisning til direktiv 93/96 er på sin vis paradoksal, da direktivets artikel 3 som nævnt udtrykkeligt siger, at studerendes ret til ophold i en medlemsstat ikke skal give ret til uddannelsesstøtte. Domstolen udtalte imidlertid, at dette ikke betyder, at studerende er udelukket fra at modtage sociale ydelser som eksempelvis det belgiske minimex.
Grzelczyk-dommen er af flere grunde en vigtig dom om unionsborgerskabets betydning, men minimex-ydelsen var ikke en ‘ren’ uddannelsesstøtte, og de EU-retlige principper for ret til uddannelsesstøtte i værtsmedlemsstaten blev derfor først udviklet i to senere domme.
EU-lovgiver: Fortsat enig i Brown-dommen
Inden da vedtog Europa-Parlamentet og Rådet imidlertid et nyt opholdsdirektiv (direktiv 2004/38), der ophævede det tidligere opholdsdirektiv for studerende.
Opholdsdirektivets artikel 24, stk. 2, viderefører og præciserer den gamle artikel 3, som blev til på baggrund af Brown-dommen. Artikel 24, stk. 2, slår således fast, at værtsmedlemsstaten ikke er forpligtet til, “forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån," til økonomisk inaktive personer.
Efter erhvervelse af tidsubegrænset opholdsret (det vil ifølge artikel 16 sige efter fem års ophold i værtsmedlemsstaten) gælder princippet om ligebehandling derimod fuldt ud. EU-lovgiver har således i det nye opholdsdirektiv forholdt sig meget præcist til, at man ikke ønsker at forpligte værtsmedlemsstaten til at yde studiestøtte til økonomisk inaktive studerende fra andre medlemsstater, medmindre de har haft fem års ophold i værtsmedlemsstaten.
Bidar-dommen bekræfter Grzelczyk-dommen…
Dette fik imidlertid ikke Domstolen til at fravige den kurs, der allerede var udstukket med Grzelczyk-dommen.
Bidar-sagen angik en fransk statsborger, som i 1998 flyttede til Det Forenede Kongerige. Her boede han med sin bedstemor, mens han gennemførte gymnasiet. I 2001 begyndte han på økonomi ved University College London. Han fik i den forbindelse tildelt støtte til delvis dækning af undervisningsgebyret, men fik afslag på studiestøtte til dækning af leveomkostninger med den begrundelse, at han ikke var ‘etableret’ i Det Forenede Kongerige. Dany Bidar anlagde herefter sag mod de britiske myndigheder og påstod, at afslaget var i strid med forbuddet mod nationalitetsdiskrimination i TEUF artikel 18. Sagen blev forelagt for EU-Domstolen, der – som i Brown-dommen og Grzelczyk-dommen – først undersøgte, om diskriminationsforbuddet overhovedet kunne finde anvendelse.
Domstolen gentog, at efter Lair-dommens og Brown-dommens afsigelse har EU-retten undergået en udvikling af de grunde, der er nævnt i Grzelczyk-dommen. Domstolen fremhævede endvidere, at artikel 24 i opholdsdirektivet, som blev vedtaget i 2004, yderligere underbyggede, at studiestøtte er omfattet af traktatens anvendelsesområde. Alle disse forhold bekræftede, sagde Domstolen, at “tildeling af studiestøtte, uanset om denne støtte ydes i form af lån til lav rente eller stipendier, og som har til formål at dække den studerendes leveomkostninger,” er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
… og tillader et integrationskrav
Domstolen udtalte herefter, at den nationale regel i sagen, hvorefter den studerende skulle være etableret i Det Forenede Kongerige og blandt andet have haft bopæl i tre år, især var til ulempe for udenlandske statsborgere og derfor indirekte nationalitetsdiskrimination.
Herefter skal medlemsstaten kunne angive en ‘objektiv begrundelse’ for forskelsbehandlingen: Domstolen udtalte herom, at “selvom medlemsstaterne har pligt til ved organiseringen og anvendelsen af deres sociale sikringsordning at vise en vis økonomisk solidaritet med statsborgere fra andre medlemsstater, kan enhver medlemsstat frit sikre, at tildeling af støtte til dækning af leveomkostningerne for studerende fra andre medlemsstater ikke bliver til en urimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, der kan udbetales af denne stat. … For så vidt angår støtte til dækning af studerendes leveomkostninger er det ligeledes begrundet for en medlemsstat kun at tildele en sådan støtte til studerende, der har godtgjort at være integreret til en vis grad i samfundet i denne stat.”
Ifølge Domstolen var kravet om, at man skal være etableret i Det Forenede Kongerige – som i praksis var umuligt at opfylde, når man var studerende fra en anden medlemsstat end Det Forenede Kongerige – ikke objektivt begrundet i et krav om integration og derfor i strid med artikel 18.
Medlemsstaternes mulighed for at begrænse udbetaling af studiestøtte til økonomisk inaktive studerende fra andre medlemsstater gjorde Domstolen således nu til genstand for en rimelighedstest og et integrationskrav.
Efter Bidar-dommen udviklede der sig en vis nervøsitet hos medlemsstaterne. Domstolen havde nu bragt medlemsstaternes uddannelsesstøtteordninger ind under traktatens område. Samtidig havde den tilsyneladende ikke tillagt EU-lovgivers udtrykkelige tilkendegivelser i opholdsdirektiverne særlig vægt. Med Bidar-dommen var de britiske regler desuden underkendt, og Domstolen havde ikke angivet nærmere retningslinjer for, hvorledes medlemsstaterne kunne udmønte det krav om integration, som de trods alt var berettigede til at stille.
Förster: EU-Domstolen enig med EU-lovgiver
Afklaringen kom med Förster-dommen fra 2009. I denne sag slog Domstolen fast, at Bidar-dommen handlede om den særlige situation, hvor et krav om etablering i Det Forenede Kongerige i praksis udelukkede studerende fra andre medlemsstater fra en lige ret til studiestøtte. Förster-sagen angik lovligheden af nederlandske regler, hvorefter studerende fra andre medlemsstater som udgangspunkt skulle have haft bopæl i Nederlandene i fem år for at opnå ret til studiestøtte på lige fod med nederlandske statsborgere. Domstolen udtalte, at en sådan betingelse var objektivt begrundet og proportional. Domstolen henviste i den forbindelse til, at opholdsdirektivets artikel 24, stk. 2, og artikel 16 tillader medlemsstaterne at betinge økonomisk inaktive studerendes ret til studiestøtte af fem års forudgående ophold, selvom direktivet ikke fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i sagen.
Domstolen har således med Förster-dommen – i overensstemmelse med opholdsdirektivets artikel 24, stk. 2 – accepteret, at medlemsstaterne som betingelse for at give lige adgang til uddannelsesstøtte for økonomisk inaktive studerende fra andre medlemsstater, kan kræve, at de studerende er integreret til en vis grad, og at et krav om fem års forudgående ophold i værtsmedlemsstaten er acceptabelt. Dermed ser det ud til, at EU-lovgivers vilje, EU-Domstolens principper og medlemsstaternes budgetmæssige bekymringer endelig har fundet en i hvert fald midlertidig form for balance, samtidig med at alle har bevaret en del af deres kompetence og kontrol på området.
Efter Förster
EU-retssagerne om retten til uddannelsesstøtte er dog langtfra tørret ud af den grund. En bølge af nyere sager handler således om situationer, hvor udenlandske studerende over for værtsmedlemsstaten direkte eller indirekte påberåber sig arbejdstagerrettigheder. På dette område har Domstolen, som nævnt indledningsvis, ikke accepteret, at medlemsstaterne stiller integrationskrav som i Bidar- og Förster-dommene, jf. f.eks. sag C-542/09, Kommissionen mod Nederlandene. Her er der pligt til ligebehandling. En af de verserende præjudicielle sager, sag C-46/12, LN, er dansk. I sagen har Ankenævnet for Uddannelsesstøtten forelagt et spørgsmål for EU-Domstolen vedrørende nævnets praksis, hvorefter studerende ikke kan anses som arbejdstagere, hvis indrejsen til Danmark er sket med henblik på at gennemføre en heltidsuddannelse.
Et andet spørgsmål, der endnu ikke er afklaret i retspraksis, er, hvornår de vandrende studerende har en EU-ret til at medbringe uddannelsesstøtte fra hjemstaten, når de rejser til en anden medlemsstat for at studere. Også på dette område stiller flere medlemsstater, inklusive Danmark, krav om et vist forudgående ophold i hjemstaten. Den verserende præjudicielle sag C-523/11, Prinz, angår de tyske regler, hvorefter uddannelsesstøtte til en uddannelse i udlandet er betinget af tre års forudgående ophold i Tyskland. Endelig verserer der en sag (C-20/12, Giersch) om luxembourgske regler, der begrænser adgangen til at medbringe studiestøtte til studier i udlandet.
Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Han rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.