Dublin-forordningen skal stadig anvendes med respekt for den europæiske menneskeretskonvention – efterlever Danmark dette princip?
Af Jens Vedsted-Hansen, professor, dr.jur., Juridisk Institut, Aarhus Universitet
Ved sin dom af 21. januar 2011 i sagen M.S.S. mod Belgien og Grækenland fandt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD), at de to stater havde krænket Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 3 og artikel 13.
Grækenland blev dømt for nedværdigende behandling af klageren – en afghansk asylansøger – pga. de forhold, han havde været udsat for dels under frihedsberøvelse i en anstalt ved Athens lufthavn, dels gennem en længere periode som asylansøger uden tilbud om dækning af de mest elementære fornødenheder.
Belgien havde krænket artikel 3 ved at have tilbagesendt ham til en sådan behandling i Grækenland. Begge de indklagede stater havde desuden krænket artikel 13 ved ikke at have etableret effektive retsmidler i tilfælde af mulig krænkelse af andre EMRK-bestemmelser, her altså artikel 3.
Forbindelsen mellem de to indklagede stater var den såkaldte Dublin-forordning (Rådets forordning nr. 343/2003/EF), der fastsætter kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken EU-medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning. M.S.S.-sagen rummer principielle spørgsmål om EMRK’s betydning i relation til forordningen og dens anvendelse mellem medlemsstaterne, og dommen har derfor vidtrækkende betydning – ikke bare for andre stater end de to, der var involveret i den aktuelle Dublin-procedure, men også for andre sagstyper og problemstillinger, der kan opstå i forbindelse med EU’s harmonisering af asyllovgivningen, og for det mere generelle forhold mellem EU-retten og EMRK.
Sagen mod Grækenland og Belgien
I 2008 afviste EMD en sag, hvor en asylansøger stod overfor at blive sendt fra England tilbage til Grækenland (se faktaboks s. 22). Domstolens vurdering var dengang, at Grækenland måtte formodes at overholde sine forpligtelser og give asylansøgeren en værdig behandling.
Men formodningen om Grækenlands overholdelse af EU-retlige og andre internationale forpligtelser blev mindre og mindre realistisk, efterhånden som det græske asylsystem kom under stadig større pres og ifølge stort set alle observatører reelt var brudt sammen.
Som følge heraf modtog EMD gennem 2009 og 2010 et stort antal klager fra asylansøgere i en række EU-lande, som hævdede, at de ville være i fare ved tilbagesendelse til Grækenland efter Dublin-forordningen. I samme periode fastslog EMD i flere sager, at forholdene for asylansøgere, der var frihedsberøvet i græske anstalter, var i strid med EMRK artikel 3.
Klageren i M.S.S. mod Belgien og Grækenland var flygtet fra Afghanistan via Iran, Tyrkiet og Grækenland til Belgien, hvortil han ankom i februar 2009. I maj 2009 besluttede de belgiske myndigheder at tilbagesende ham til Grækenland i henhold til Dublin-forordningen.
Denne beslutning indbragte han for EMD 11. juni 2009, og han anmodede samtidig om suspension af effektuering af den belgiske beslutning efter Rule 39 i Domstolens procesreglement. EMD afslog dette, men rettede samtidig henvendelse til den græske regering og udtrykte sin tillid til, at Grækenland ville opfylde sine forpligtelser efter EMRK såvel som EU-retlige asylregler – et skridt der måske kunne tyde på, at EMD ikke længere var helt overbevist om, at den angivne tillid var sikkert forankret i de græske realiteter. Den 15. juni 2009 blev klageren under eskorte udsendt fra Belgien til Grækenland.
Grundet sin principielle karakter blev M.S.S.-sagen henskudt til behandling i EMD’s Storkammer. I dommen af 21. januar 2011 gentog EMD det tidligere fastslåede princip om udsendelsesstatens ansvar efter EMRK for de forudsigelige konsekvenser af udsendelsen, også når der bliver truffet beslutning om tilbagesendelse i henhold til Dublin-forordningen (se faktaboks s. 23).
Dette ansvar omfatter ikke kun risikoen for ’indirekte refoulement’ i form af videresendelse til et tredjeland, hvor asylansøgeren risikerer overgreb. Også forholdene i det modtagende EU-land kan naturligvis være ansvarspådragende for udsendelsesstaten, såfremt sidstnævnte stats myndigheder må forudse, at asylansøgeren dér kan blive udsat for behandling i strid med artikel 3.
Dom: Nedværdigende forhold
På baggrund af de fremkomne oplysninger fandt EMD, at Grækenland havde krænket EMRK artikel 3 såvel pga. forholdene under klagerens to ret kortvarige frihedsberøvelser, (dommens pr. 216-234 med detaljeret beskrivelse af forholdene i pågældende anstalt) som pga. manglende foranstaltninger gennem en længere periode til at dække hans elementære fornødenheder under asylsagens behandling (dommens pr. 249-264).
Ud fra de oplysninger om forholdene i Grækenland, som havde foreligget for de belgiske myndigheder på tilbagesendelsestidspunktet, fandtes også Belgien at have krænket artikel 3, idet de belgiske myndigheder ved at beslutte klagerens tilbagesendelse efter Dublin-forordningen havde “knowingly exposed him to conditions of detention and living conditions that amounted to degrading treatment” (dommens pr. 367).
Dette resultat må ses i lyset af, at en række uafhængige kilder – herunder UNHCR, Europarådets Menneskerettighedskommissær og Europarådets Torturforebyggelseskomité – samstemmende havde bekræftet den beskrivelse af forholdene, som klageren var fremkommet med i sagen.
Risikoen for ’indirekte refoulement’ – dvs. videresendelse fra Grækenland til risiko for mishandling i et tredjeland, herunder hjemlandet Afghanistan – blev i M.S.S.-sagen ikke vurderet konkret af EMD ud fra klagerens situation i forhold til hjemlandet.
I stedet anså EMD den mangelfulde eller reelt ikke-eksisterende behandling af asylanmodningen i Grækenland og den deraf følgende risiko for tilbagesendelse af klageren til hjemlandet uden realitetsbehandling af hans asylsag og uden adgang til effektive retsmidler for – i lyset af den generelle “high-risk situation” i Afghanistan – at udgøre en krænkelse af EMRK artikel 13 i forening med artikel 3 (dommens pr. 286-321).
Ved at tilbagesende klageren til Grækenland havde Belgien desuden selvstændigt krænket artikel 3, idet de belgiske myndigheder vidste eller burde have vidst, at han ikke ville have nogen garanti for at få sin asylanmodning “seriously examined” af de græske myndigheder (dommens pr. 341-360).
I forbindelse med statueringen af de nævnte krænkelser pålagde EMD de indklagede stater at betale M.S.S.-erstatning for ikke-økonomisk skade, Grækenland 1.000 euro og Belgien 24.900 euro. Hertil kommer erstatning for sagsomkostninger på i alt godt 12.000 euro fra de to stater.
Domstolen: Stop tilbagesendelser
Mens M.S.S. altså ikke havde haft held til at få suspenderet sin Dublin-tilbagesendelse i henhold til Rule 39 i Domstolens procesreglement, blev det i løbet af sommeren 2010 EMD’s praksis at træffe sådanne beslutninger i sager om tilbagesendelse til Grækenland.
Dette skete først ud fra en konkret vurdering af de Dublin-sager, der var blevet indbragt med anmodning herom. Senere besluttede EMD som generel praksis at anmode de indklagede stater om suspension i afventning af M.S.S.-dommen.
Desuden rettede Domstolen en mere generel henvendelse til regeringerne i lande, hvorfra der var indbragt mange klagesager om Dublin-tilbagesendelse til Grækenland. Den 30. september 2010 skrev EMD således til det hollandske udenrigsministerium, at man fremover ville anvende Rule 39 i alle de sager, hvor asylansøgere i EU-staterne havde klaget over forestående tilbagesendelse til Grækenland, indtil der var afsagt dom i M.S.S.-sagen.
Herefter anførte Domstolen i fed skrift: “Your Government would assist the Court by refraining for the time being from removing asylum seekers who claim that their return to Greece might expose them to the risk of treatment in violation of the Convention.”
Danmarks ansvar for tilbagesendelser
Så vidt vides modtog den danske regering også en sådan henstilling fra Domstolen på et tidspunkt i 2010 – ordlyden er ukendt, men det er næppe meget forkert gættet, at budskabet har været nogenlunde det samme som i brevet til den hollandske regering.
Tilsyneladende reagerede den danske regering ikke på Domstolens henvendelse, hverken i skriftlig form eller ved at følge henstillingen i praksis. Det er således kun de asylansøgere, der formelt klagede til EMD og anmodede om suspension i henhold til Rule 39, der undgik effektuering af trufne beslutninger om Dublin-tilbagesendelse til Grækenland.
Integrationsministeren meddelte kun to dage efter domsafsigelsen 21. januar 2011, at Danmark ville påbegynde realitetsbehandling af asylanmodningerne fra de herværende ansøgere, der ellers skulle have været tilbagesendt til Grækenland.
Mens der altså ikke er tvivl om Danmarks vilje til at efterleve den principielle dom i M.S.S.-sagen – og dermed til at undgå yderligere belastning af EMD ved fortsat behandling af et stort antal klagesager – efterlader sagsforløbet andre juridiske spørgsmål ubesvaret.
§ Det første er, om Danmark har tilsidesat sine EMRK-forpligtelser ved at gennemføre tilbagesendelser til Grækenland under omstændigheder svarende til dem, der for Belgien indebar krænkelse af artikel 3.
§ Det andet spørgsmål følger heraf, nemlig om der i så fald bør foretages realitetsbehandling af de pågældendes asylsager og eventuelt ydes erstatning til de udsendte, i det omfang det måtte være muligt at få kontakt med dem i Grækenland eller andetsteds.
§ For det tredje kan det give anledning til overvejelse, om det har været i overensstemmelse med det forvaltningsretlige lighedsprincip – eventuelt i forening med et menneskeretligt effektivitetsprincip – at effektuere tilbagesendelse af de asylansøgere, der ikke havde indbragt deres sag for EMD, når Domstolens praksis og generelle holdning til spørgsmålet om suspension var kendt for den danske regering.
§ Et fjerde spørgsmål angår konventionsmæssigheden af den danske klageordning i Dublin-sager. Udover de ovenfor nævnte forhold blev Belgien i M.S.S.-sagen dømt for krænkelse af EMRK artikel 13 i forening med artikel 3, fordi den belgiske asylprocedure ikke gav reel adgang til opsættende virkning ved klage over udsendelsesbeslutninger efter Dublin-forordningen. En sådan mulighed findes heller ikke i den danske procedure, hvor det udtrykkeligt fremgår af udlændingelovens § 48d, at klage over Udlændingeservices afgørelser herom til Integrationsministeriet ikke har opsættende virkning. Hvis klagesager mod Danmark vedrørende tilbagesendelse til Grækenland fastholdes, vil EMD kunne få lejlighed til at tage stilling til dette spørgsmål.
Konventionens beskyttelse
Efter fast og langvarig praksis omfatter EMRK artikel 3’s forbud mod tortur, umenneskelig og nedværdigende behandling ikke alene de europæiske staters egen adfærd, men tillige mishandling i andre lande som en konventionsstat vil udsende en person til, såfremt der er en forudsigelig risiko herfor.
Denne beskyttelse har normalt været påberåbt af udlændinge, der frygtede udsendelse til tredjelande. Med den retlige integration i EU er forbuddet mod udsendelse til mishandling i stigende grad blevet relevant også i medlemsstaternes indbyrdes forhold. Det kan være aktuelt ved udlevering i henhold til reglerne om den europæiske arrestordre, jf. udleveringslovens § 10 h, samt ved overførsel eller tilbageførsel af asylansøgere efter Dublin-forordningen, jf. udlændingelovens §§ 29 a og 48 a.
Beskyttelsen efter EMRK omfatter også ’indirekte refoulement’, dvs. udsendelse til et land hvorfra det må forudses, at den pågældende vil risikere videresendelse til et tredjeland, hvor der er risiko for behandling i strid med artikel 3. I en sag om tilbagesendelse af en asylansøger fra Storbritannien til Tyskland fastslog EMD for 11 år siden (T.I. mod UK, beslutning af 7. marts 2000), at dette gælder selvom udsendelsen gennemføres efter en tilbagesendelsesaftale som den daværende Dublin-konvention (afløst af Dublin-forordningen). Uanset en sådan aftale påhviler det den stat, som træffer beslutning om udsendelse, at tage højde for de forudsigelige konsekvenser heraf.
Tidligere Dublin-sag afvist
Forholdene for asylsøgere i Grækenland er blevet forværret de seneste år, vurderer EMD. I december 2008 afviste EMD sagen K.R.S. mod UK som åbenbart ugrundet med henvisning til, at klageren ved tilbagesendelse til Grækenland efter Dublin-forordningen ikke ville være i risiko for videresendelse derfra til hjemlandet Iran.
Afvisningsbeslutningen var noget formelt baseret på den formodning, at Grækenland ville overholde sine EU-retlige forpligtelser med hensyn til behandlingen af asylansøgere, og at der ikke ville være risiko for videresendelse til Iran.
Desuden henviste EMD til, at klageren ved eventuel beslutning om udsendelse fra Grækenland ville kunne indbringe sagen for EMD med mulighed for at anmode om suspension af beslutningens effektuering efter Rule 39 i Domstolens procesreglement.