En folkelig bevægelse på tværs af EU’s landegrænser skal fremover kunne afstedkomme nye love.
Af Morten Broberg
EU-systemet kritiseres ofte for at lide af et “demokratisk underskud”.
Det er da også uomtvisteligt, at en betragtelig del af de regler, der regulerer EU-borgernes hverdag, hidrører fra EU-systemet, samtidig med at det demokratiske element i EU-reguleringen forekommer forholdsvis begrænset.
Selv om Europa-Parlamentet – som det væsentligste demokratiske element i EU-lovgivningsprocessen – har fået tillagt stærkt øget magt gennem årene, er kritikken langtfra forstummet. Et af målene med Lissabontraktaten har været at styrke demokratiet i Den Europæiske Union – blandt andet for herigennem at søge at imødekomme den anførte kritik.
Et af de vigtigste demokratifremmende tiltag i Lissabontraktaten er indførelsen af det såkaldt “europæiske borgerinitiativ”, der er nærmere defineret i EU-traktatens artikel 11, stk. 4, 1. led, på følgende måde:
“4. Et antal unionsborgere på mindst en million, der kommer fra et betydeligt antal medlemsstater, kan tage initiativ til at opfordre Europa-Kommissionen til inden for rammerne af dens beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne.”
Et europæisk borgerinitiativ er med andre ord en ret for EU’s borgere til at opfordre Kommissionen til at tage et lovgivningsinitiativ med henblik på at fremme et formål, der ligger inden for de rammer, som traktaterne fastlægger. Selv om et europæisk borgerinitiativ alene er en “opfordring”, ligger det implicit i bestemmelsen, at Kommissionen bør efterkomme opfordringen. Det er i denne forbindelse vigtigt at bemærke, at det forhold, at Kommissionen fremsætter et forslag – i overensstemmelse med borgerinitiativet – ingenlunde betyder, at Rådet og Europa-Parlamentet også vedtager dette. Der er med andre ord ingen garanti for, at et europæisk borgerinitiativ bliver til lov.
I sit andet led bestemmer artikel 11, stk. 4, at de procedurer og betingelser, der er nødvendige for fremsættelsen af et borgerinitiativ, skal fastlægges ved forordning. Med henblik herpå har Kommissionen i november 2009 udsendt en såkaldt grønbog, dvs. en slags betænkning hvori den fremlægger sine tanker om, hvorledes det europæiske borgerinitiativ skal virke i praksis. Målet er, at en forordning skal være vedtaget inden udgangen af 2010. Selv om der således formentlig går et års tid, inden vi kender forordningens endelige indhold – og endnu længere tid inden vi ved, hvorledes det europæiske borgerinitiativ rent faktisk kommer til at virke – fremgår konturerne af dette nye instrument ganske godt af Kommissionens grønbog. I det følgende skitseres de centrale elementer.
Hvem kan indgå?
Som det fremgår af EU-traktatens artikel 11, stk. 4, forudsætter et europæisk borgerinitiativ, at der er opnået støtte fra mindst en million unionsborgere. Støtten skal komme til udtryk gennem en entydig tilkendegivelse – men der er principielt intet til hinder for, at det sker digitalt.
Artikel 11, stk. 4, kræver, at støtten skal komme fra unionsborgere. Det ligger vel underforstået, at der skal indlægges en mindstealder; men hvilken? Kommissionen anbefaler, at man tager udgangspunkt i valgretsalderen, som i 26 af EU’s 27 medlemsstater er 18 år. I Østrig er valgretsalderen imidlertid 16 år. Det giver to alternative muligheder. Enten kan man fastsætte mindstealderen i selve forordningen til 18 år. Eller man kan lade valgretsalderen i bopælsstaten være afgørende. I sidstnævnte tilfælde vil en national ændring af valgretsalderen således også påvirke borgernes mulighed for at deltage i europæiske borgerinitiativer.
Det følger af artikel 11, stk. 4, at dette minimum på en million unionsborgere skal være fordelt på “et betydeligt antal medlemsstater”.
Dette udtryk er ikke just entydigt. Hvis tærsklen blev fastsat til et flertal af medlemsstaterne, ville det gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt at imødekomme kravet. Man kunne også sætte tærsklen til en fjerdedel af medlemsstaterne – hvilket Europa-Parlamentet har foreslået. Efter Kommissionens opfattelse vil dette indebære, at et europæisk borgerinitiativ ikke nødvendigvis afspejler en tilstrækkelig EU-interesse.
På denne baggrund anbefaler Kommissionen – noget arbitrært – at tærsklen sættes til en tredjedel af alle medlemsstater.
Kravet om, at “et betydeligt antal medlemsstater” er repræsenteret, giver alene mening, såfremt det følges af et krav om, at der i de pågældende medlemsstater er en mindstestøtte til det givne initiativ, således at det får et egentligt europæisk tilsnit. Det ville ikke give mening, hvis en enkelt underskrift var nok til at opfylde betingelsen.
Hvorledes mindstestøtten skal fastsættes er imidlertid ikke indlysende. Alene forskellen mellem Maltas blot 410.000 indbyggere og Tysklands 82 millioner indebærer, at det ikke giver mening at operere med et absolut antal, men at der derimod må fastsættes et relativt antal. Kommissionen foreslår, at tallet sættes til 1/500 af den enkelte medlemsstats befolkning. For Danmarks vedkommende vil det indebære et krav om ca. 11.000 underskrifter.
Indsamling af underskrifter
Rent processuelt foreslår Kommissionen, at der skal stilles nogle mindstekrav til selve affattelsen af et borgerinitiativ. Selv om Kommissionen finder, at det vil gå for vidt at stille krav om, at der skal laves udkast til en egentlig retsakt, anbefaler den, at der stilles krav om, at initiativet klart skal anføre genstanden for og formålet med det forslag, som borgerinitiativet opfordrer til at fremsætte.
Om et initiativ opfylder dette krav, vil imidlertid principielt først blive efterprøvet, når underskrifterne er indsamlet og overbragt til Kommissionen.
Kommissionen anbefaler videre, at der ikke stilles særlige krav om, hvem der kan være organisator af et initiativ – det bør således være muligt for såvel enkeltpersoner som organisationer at organisere et initiativ.
Det anbefales dog samtidig, at der stilles krav om en vis åbenhed fra organisatorernes side. Således indstilles det, at organisatorerne af et europæisk borgerinitiativ skal pålægges at fremlægge oplysninger om, hvordan de finansierer initiativet, samt hvilke organisationer der støtter det.
Et forhold, som synes at give anledning til særlige problemer, er, hvilke krav der bør stilles til indsamling og kontrol af underskrifterne – og disses gyldighed. På den ene side er det uomgængeligt, at der må udøves en eller anden form for kontrol.
På den anden side er der meget betragtelige forskelle medlemsstaterne imellem, for så vidt angår kontrol af vælgerne. Danmark synes i denne henseende at høre til i den absolut lempeligste gruppe. Fremfor enten ganske at overlade det til medlemsstaterne at fastlægge de relevante foranstaltninger eller at foretage en fuldstændig harmonisering deraf, synes Kommissionen at anbefale, at der fastlægges nogle minimumskrav, som skal efterleves i alle medlemsstater, men at det derudover skal være op til den enkelte medlemsstat – inden for visse rammer – at fastlægge eventuelle yderligere krav.
Endelig foreslår Kommissionen, at der fastlægges en frist på et år fra påbegyndelsen af indsamlingen af underskrifter til overbringelsen af initiativet til Kommissionen.
Realitet eller symbol?
Kommissionen anbefaler, at der fastsættes en frist for, hvor hurtigt den skal behandle et europæisk initiativ. Inden for denne frist skal Kommissionen dels afklare, om initiativet opfylder de formelle betingelser, dels fastlægge – og meddele – hvad den nærmere vil foretage sig i anledning af initiativet. Kommissionen anbefaler, at denne frist begynder at løbe på det tidspunkt, hvor initiativet formelt indgives til Kommissionen, og at den fastsættes til seks måneder.
Det kan meget vel tænkes, at der kan komme konkurrerende borgerinitiativer om samme – eller tilnærmelsesvis samme – spørgsmål. Kommissionen peger på, at det på den ene side kan være hensigtsmæssigt at indføre visse afskrækkende faktorer, som begrænser adgangen til at fremsætte sådanne mere eller mindre identiske initiativer.
På den anden side maner den også til forsigtighed med at begrænse adgangen til at fremsætte europæiske borgerinitiativer – og den peger særligt på, at selve opgaven med at fremsætte sådanne initiativer må forventes at blive så byrdefuld, at det vil have en begrænsende virkning.
Selv om det europæiske borgerinitiativ uomtvisteligt giver EU’s borgere mulighed for direkte at påvirke fremsættelsen af nye lovgivningsinitiativer på EU-plan, har tiltaget formentlig primært symbolsk betydning.
Uanset at Kommissionen med oplægget i grønbogen oprigtigt synes at søge at fremme borgernes mulighed for at gøre brug af det europæiske borgerinitiativ, så vil indsamlingen af en million underskrifter i “et betydeligt antal medlemsstater” sandsynligvis kræve en så betragtelig indsats, at det vil få undtagelsens karakter.
Det kan dog tænkes, at dette vil ændre sig på sigt – eksempelvis hvis det bliver muligt at deltage i et borgerinitiativ alene via internettet, f.eks. gennem brug af en computer med en digital signatur. Skulle dette ske, forekommer det dog nærliggende at antage, at kravene vil blive strammet – så det europæiske borgerinitiativ også fremover vil have undtagelsens karakter.
Af Morten Broberg
EU-systemet kritiseres ofte for at lide af et “demokratisk underskud”.
Det er da også uomtvisteligt, at en betragtelig del af de regler, der regulerer EU-borgernes hverdag, hidrører fra EU-systemet, samtidig med at det demokratiske element i EU-reguleringen forekommer forholdsvis begrænset.
Selv om Europa-Parlamentet – som det væsentligste demokratiske element i EU-lovgivningsprocessen – har fået tillagt stærkt øget magt gennem årene, er kritikken langtfra forstummet. Et af målene med Lissabontraktaten har været at styrke demokratiet i Den Europæiske Union – blandt andet for herigennem at søge at imødekomme den anførte kritik.
Et af de vigtigste demokratifremmende tiltag i Lissabontraktaten er indførelsen af det såkaldt “europæiske borgerinitiativ”, der er nærmere defineret i EU-traktatens artikel 11, stk. 4, 1. led, på følgende måde:
“4. Et antal unionsborgere på mindst en million, der kommer fra et betydeligt antal medlemsstater, kan tage initiativ til at opfordre Europa-Kommissionen til inden for rammerne af dens beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne.”
Et europæisk borgerinitiativ er med andre ord en ret for EU’s borgere til at opfordre Kommissionen til at tage et lovgivningsinitiativ med henblik på at fremme et formål, der ligger inden for de rammer, som traktaterne fastlægger. Selv om et europæisk borgerinitiativ alene er en “opfordring”, ligger det implicit i bestemmelsen, at Kommissionen bør efterkomme opfordringen. Det er i denne forbindelse vigtigt at bemærke, at det forhold, at Kommissionen fremsætter et forslag – i overensstemmelse med borgerinitiativet – ingenlunde betyder, at Rådet og Europa-Parlamentet også vedtager dette. Der er med andre ord ingen garanti for, at et europæisk borgerinitiativ bliver til lov.
I sit andet led bestemmer artikel 11, stk. 4, at de procedurer og betingelser, der er nødvendige for fremsættelsen af et borgerinitiativ, skal fastlægges ved forordning. Med henblik herpå har Kommissionen i november 2009 udsendt en såkaldt grønbog, dvs. en slags betænkning hvori den fremlægger sine tanker om, hvorledes det europæiske borgerinitiativ skal virke i praksis. Målet er, at en forordning skal være vedtaget inden udgangen af 2010. Selv om der således formentlig går et års tid, inden vi kender forordningens endelige indhold – og endnu længere tid inden vi ved, hvorledes det europæiske borgerinitiativ rent faktisk kommer til at virke – fremgår konturerne af dette nye instrument ganske godt af Kommissionens grønbog. I det følgende skitseres de centrale elementer.
Hvem kan indgå?
Som det fremgår af EU-traktatens artikel 11, stk. 4, forudsætter et europæisk borgerinitiativ, at der er opnået støtte fra mindst en million unionsborgere. Støtten skal komme til udtryk gennem en entydig tilkendegivelse – men der er principielt intet til hinder for, at det sker digitalt.
Artikel 11, stk. 4, kræver, at støtten skal komme fra unionsborgere. Det ligger vel underforstået, at der skal indlægges en mindstealder; men hvilken? Kommissionen anbefaler, at man tager udgangspunkt i valgretsalderen, som i 26 af EU’s 27 medlemsstater er 18 år. I Østrig er valgretsalderen imidlertid 16 år. Det giver to alternative muligheder. Enten kan man fastsætte mindstealderen i selve forordningen til 18 år. Eller man kan lade valgretsalderen i bopælsstaten være afgørende. I sidstnævnte tilfælde vil en national ændring af valgretsalderen således også påvirke borgernes mulighed for at deltage i europæiske borgerinitiativer.
Det følger af artikel 11, stk. 4, at dette minimum på en million unionsborgere skal være fordelt på “et betydeligt antal medlemsstater”.
Dette udtryk er ikke just entydigt. Hvis tærsklen blev fastsat til et flertal af medlemsstaterne, ville det gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt at imødekomme kravet. Man kunne også sætte tærsklen til en fjerdedel af medlemsstaterne – hvilket Europa-Parlamentet har foreslået. Efter Kommissionens opfattelse vil dette indebære, at et europæisk borgerinitiativ ikke nødvendigvis afspejler en tilstrækkelig EU-interesse.
På denne baggrund anbefaler Kommissionen – noget arbitrært – at tærsklen sættes til en tredjedel af alle medlemsstater.
Kravet om, at “et betydeligt antal medlemsstater” er repræsenteret, giver alene mening, såfremt det følges af et krav om, at der i de pågældende medlemsstater er en mindstestøtte til det givne initiativ, således at det får et egentligt europæisk tilsnit. Det ville ikke give mening, hvis en enkelt underskrift var nok til at opfylde betingelsen.
Hvorledes mindstestøtten skal fastsættes er imidlertid ikke indlysende. Alene forskellen mellem Maltas blot 410.000 indbyggere og Tysklands 82 millioner indebærer, at det ikke giver mening at operere med et absolut antal, men at der derimod må fastsættes et relativt antal. Kommissionen foreslår, at tallet sættes til 1/500 af den enkelte medlemsstats befolkning. For Danmarks vedkommende vil det indebære et krav om ca. 11.000 underskrifter.
Indsamling af underskrifter
Rent processuelt foreslår Kommissionen, at der skal stilles nogle mindstekrav til selve affattelsen af et borgerinitiativ. Selv om Kommissionen finder, at det vil gå for vidt at stille krav om, at der skal laves udkast til en egentlig retsakt, anbefaler den, at der stilles krav om, at initiativet klart skal anføre genstanden for og formålet med det forslag, som borgerinitiativet opfordrer til at fremsætte.
Om et initiativ opfylder dette krav, vil imidlertid principielt først blive efterprøvet, når underskrifterne er indsamlet og overbragt til Kommissionen.
Kommissionen anbefaler videre, at der ikke stilles særlige krav om, hvem der kan være organisator af et initiativ – det bør således være muligt for såvel enkeltpersoner som organisationer at organisere et initiativ.
Det anbefales dog samtidig, at der stilles krav om en vis åbenhed fra organisatorernes side. Således indstilles det, at organisatorerne af et europæisk borgerinitiativ skal pålægges at fremlægge oplysninger om, hvordan de finansierer initiativet, samt hvilke organisationer der støtter det.
Et forhold, som synes at give anledning til særlige problemer, er, hvilke krav der bør stilles til indsamling og kontrol af underskrifterne – og disses gyldighed. På den ene side er det uomgængeligt, at der må udøves en eller anden form for kontrol.
På den anden side er der meget betragtelige forskelle medlemsstaterne imellem, for så vidt angår kontrol af vælgerne. Danmark synes i denne henseende at høre til i den absolut lempeligste gruppe. Fremfor enten ganske at overlade det til medlemsstaterne at fastlægge de relevante foranstaltninger eller at foretage en fuldstændig harmonisering deraf, synes Kommissionen at anbefale, at der fastlægges nogle minimumskrav, som skal efterleves i alle medlemsstater, men at det derudover skal være op til den enkelte medlemsstat – inden for visse rammer – at fastlægge eventuelle yderligere krav.
Endelig foreslår Kommissionen, at der fastlægges en frist på et år fra påbegyndelsen af indsamlingen af underskrifter til overbringelsen af initiativet til Kommissionen.
Realitet eller symbol?
Kommissionen anbefaler, at der fastsættes en frist for, hvor hurtigt den skal behandle et europæisk initiativ. Inden for denne frist skal Kommissionen dels afklare, om initiativet opfylder de formelle betingelser, dels fastlægge – og meddele – hvad den nærmere vil foretage sig i anledning af initiativet. Kommissionen anbefaler, at denne frist begynder at løbe på det tidspunkt, hvor initiativet formelt indgives til Kommissionen, og at den fastsættes til seks måneder.
Det kan meget vel tænkes, at der kan komme konkurrerende borgerinitiativer om samme – eller tilnærmelsesvis samme – spørgsmål. Kommissionen peger på, at det på den ene side kan være hensigtsmæssigt at indføre visse afskrækkende faktorer, som begrænser adgangen til at fremsætte sådanne mere eller mindre identiske initiativer.
På den anden side maner den også til forsigtighed med at begrænse adgangen til at fremsætte europæiske borgerinitiativer – og den peger særligt på, at selve opgaven med at fremsætte sådanne initiativer må forventes at blive så byrdefuld, at det vil have en begrænsende virkning.
Selv om det europæiske borgerinitiativ uomtvisteligt giver EU’s borgere mulighed for direkte at påvirke fremsættelsen af nye lovgivningsinitiativer på EU-plan, har tiltaget formentlig primært symbolsk betydning.
Uanset at Kommissionen med oplægget i grønbogen oprigtigt synes at søge at fremme borgernes mulighed for at gøre brug af det europæiske borgerinitiativ, så vil indsamlingen af en million underskrifter i “et betydeligt antal medlemsstater” sandsynligvis kræve en så betragtelig indsats, at det vil få undtagelsens karakter.
Det kan dog tænkes, at dette vil ændre sig på sigt – eksempelvis hvis det bliver muligt at deltage i et borgerinitiativ alene via internettet, f.eks. gennem brug af en computer med en digital signatur. Skulle dette ske, forekommer det dog nærliggende at antage, at kravene vil blive strammet – så det europæiske borgerinitiativ også fremover vil have undtagelsens karakter.