Forud for EU-Kommissionens vigtigste lovforslag og andre reguleringstiltag udarbejdes en både arbejds- og tidskrævende konsekvensvurdering med henblik på at skabe et ordentligt grundlag for vurderingen af forslaget.
Af Morten Broberg
Formålet med ny lovgivning fra Folketinget er, at der skal opnås nogle bestemte virkninger i samfundet. Ud over disse tilsigtede virkninger vil lovgivningen stort set altid have nogle afledte – ikke tilsigtede – virkninger. Det er naturligvis som oftest hensigtsmæssigt at afdække disse afledte virkninger, inden forslaget fremsættes.
I Danmark skal et ressortministerium ved udarbejdelsen af et lovforslag derfor redegøre for de forventelige økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige henholdsvis for erhvervslivet mv., ligesom ministeriet skal redegøre for de administrative konsekvenser for borgerne, for forslagets miljømæssige konsekvenser og for forholdet til EU-retten. Afdækningen af disse afledte virkninger har selvsagt betydning for Folketinget såvel som for andre interessenter, når de skal tage stilling til forslaget.
Samtidig kan selve afdækningen af virkningerne have betydning for selve udformningen af lovforslaget, idet det eksempelvis kan vise sig, at forslaget har nogle uønskede virkninger, der gør, at koncipisten vælger at forfølge en alternativ løsning.
Også nye EU-retsakter underkastes normalt en konsekvensvurdering – eller “impact assessment”, som det benævnes i EU-terminologi. Den EU-retlige konsekvensvurdering er en del af EU’s arbejde på at skabe “bedre lovgivning”: bestræbelser, som udspringer af, at kvaliteten af EU’s lovgivning tidligere blev stærkt kritiseret.
I dag udgør EU’s konsekvensvurdering et centralt værktøj i bestræbelserne på at sikre, at den EU-retlige regulering sker på et ordentligt grundlag, hvilket er en ganske omfattende proces. Selv om såvel Ministerrådet som Europa-Parlamentet foretager en vis konsekvensvurdering af forslag til nye retsakter, indebærer Kommissionens centrale rolle som initiator af så godt som al ny EU-regulering, at dens konsekvensvurdering har særlig betydning.
Neden for gives en oversigt over, hvorledes Kommissionen går frem, når den foretager en konsekvensvurdering.
Hvad er en konsekvensvurdering?
Kommissionens konsekvensvurdering består af et antal undersøgelsestrin, som skal følges, når en af Kommissionens tjenestegrene udarbejder forslag til nye reguleringstiltag. Processen skal identificere fordele og ulemper ved forskellige modeller for det pågældende reguleringstiltag. Med henblik herpå skal konsekvensvurderingen besvare en række spørgsmål:
• Hvad er arten og omfanget af det problem, som reguleringstiltaget er rettet mod. Hvordan udvikler det sig, og hvem er de primært berørte deraf?
• Hvilken opfattelse har de, der berøres af reguleringstiltaget?
• Er der tale om et problem, som bør reguleres på fællesskabsniveau?
• Hvis fællesskabet bør involveres, hvilke mål bør da opstilles for at imødegå problemet?
• Hvilke muligheder er der for at nå disse mål?
• Hvad er de forventelige økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser af disse muligheder?
• I hvilket omfang indebærer de forskellige muligheder en effektiv og sammenhængende løsning på de(t) identificerede problem(er)?
• Hvorledes kan man etablere både løbende overvågning og evaluering af tiltagene?
At udarbejde en konsekvensvurdering er ganske arbejdskrævende. Det er derfor kun de vigtigste kommissionsinitiativer og dem med de mest vidtrækkende virkninger, som underkastes en sådan vurdering.
Dette indbefatter alle de lovgivningsforslag, som er omfattet af Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram såvel som alle lovgivningstiltag, der har tydeligt identificerbare økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser samt for visse tiltag, der ikke angår ny lovgivning, men som fastlægger fremtidige politikker. Hertil kommer, at der også skal foretages konsekvensvurdering i relation til en række gennemførelsesforanstaltninger (komitologiafgørelser).
Procedure for vurderingen
På et tidligt stadie i udarbejdelsen af det nye reguleringstiltag skal konsekvensvurderingsprocessen igangsættes. Udarbejdelse af en konsekvensvurdering er et ressourcekrævende arbejde, som normalt tager over et år. Opgaven skal derfor indgå i Kommissionens årlige “strategiske planlægnings-, programmerings- og afrapporteringscyklus”.
Endvidere skal der som det første trin i processen udarbejdes en drejebog over, hvorledes konsekvensvurderingsarbejdet skal forløbe.
Næste trin består i etablering af en styregruppe, som skal indgå i alle faser af konsekvensvurderingen for det pågældende reguleringstiltag. Denne styregruppe skal have repræsentanter for de kommissionstjenestegrene, hvis politikker vil blive berørt af reguleringstiltaget. Styregruppen skal løbende have kontakt til det kontor i Kommissionens generalsekretariat, som er ansvarlig for konsekvensvurderinger. Processen skal munde ud i en konsekvensvurderingsrapport – eller en “impact assessment report” – som skal indgå i kommissærkollegiets afgørelse af, om reguleringstiltaget skal nyde fremme.
Hvilke forhold undersøges?
Helt centralt i udarbejdelsen af konsekvensvurderingen er at identificere og vurdere en række sandsynlige virkninger af reguleringstiltaget. Der skal først ske en identificering af de økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger. De mere betydningsfulde virkninger skal derefter underkastes en kvalitativ vurdering, hvorefter de væsentligste af disse virkninger yderligere skal gøres til genstand for indgående kvalitative og kvantitative analyser.
Ved udarbejdelsen af de enkelte analyser er det et krav, at det påvises, hvorledes forskellige grupper påvirkes (negativt og positivt), ligesom eventuelle påvirkninger af allerede eksisterende uligheder skal identificeres.
I Kommissionens vejledning for udarbejdelse af konsekvensvurdering er der et flere sider langt skema over, hvilke forhold der bør undersøges. Det dækker blandt andet over emner som det indre markeds funktion, administrative byrder på virksomheder, konsekvenser for forbrugerne, virkninger i udviklingslandene, social inklusion, kønsligestilling, kriminalitet og terrorisme, klima, miljø og dyrevelfærd. Hertil kommer, at konsekvensvurderingen også bør afklare, om reguleringstiltaget stemmer overens med EU’s charter om grundlæggende rettigheder.
Strengt taget er listen ikke udtømmende, men i praksis er det næppe sandsynligt, at et relevant undersøgelsesforhold ikke er oplistet. Listen skal alene støtte den ansvarlige tjenestegren og styregruppen i at identificere de emner, som bør undersøges. Det er således langtfra sikkert, at eksempelvis et reguleringstiltags virkninger i ulandene vil blive undersøgt.
Den endelige rapport
På baggrund af de undersøgelser, som styregruppen foranlediger, skal den sørge for, at der udarbejdes en højst 30 sider lang “impact assessment report” efter en ganske fast opbygning. Rapporten skal udgøre et selvstændigt dokument, der kan læses uden inddragelse af andre dokumenter, og den skal fremlægge alle relevante aspekter af konsekvensvurderingen på en måde, som er forståelig for læsere uden nærmere kendskab til det pågældende område.
Rapporten skal fremsendes til Kommissionens centrale “impact assessment board”, der foretager en kritisk gennemgang deraf. Styregruppen skal herefter revidere rapporten i lyset af denne kritik. Er der tale om omfattende ændringer, skal rapporten på ny forelægges Kommissionens “impact assessment board”, men ellers kan den ansvarlige tjenestegren gå direkte videre til den såkaldte “inter-service consultation”, hvor andre kommissionstjenestegrene gives mulighed for at kommentere det foreslåede reguleringstiltag og konsekvensvurderingen.
Ligeledes vil rapporten blive fremsendt til kommissærkollegiet, når det skal tage stilling til reguleringsforslaget. Såfremt kommissærerne beslutter at fremme forslaget, vil såvel forslaget til reguleringstiltag som den dertil knyttede rapport endvidere blive viderekommunikeret til Ministerrådet og Europa-Parlamentet sammen med selve forslaget til nyt reguleringstiltag.
Forbedret kvalitet
Som det fremgår, er Kommissionens konsekvensvurdering af nye tiltag ganske omfattende, og vurderingen udgør da også et væsentligt værktøj – blandt flere – i bestræbelserne på at forbedre kvaliteten af fællesskabslovgivningen.
Samtidig er processen kendetegnet ved en høj grad af åbenhed. Ikke blot således at relevante interessenter høres som led i konsekvensvurderingen, men også ved at der er gennemsigtighed i relation til såvel proceduren som til de resultater, som konsekvensvurderingen når frem til.