Har EU’s regler om varernes fri bevægelighed betydning for EU-staternes regulering af vandscootere og solfilm på bilruder? Ja, fastslår EF-Domstolen.
Af Morten Broberg, lektor ved Københavns Universitet og konsulterende seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier
Som det er læserne af Advokaten bekendt, kan det have svare konsekvenser, hvis man i en sag overser et EU-retligt aspekt – og dette gælder ikke mindst, hvor sagen omfatter grænseoverskridende transaktioner med varer.
I en sådan situation vil de fleste advokater formentlig søge at afklare, om der foreligger en direkte eller indirekte diskrimination – altså om den nationale lovgivning stiller indenlandske produkter bedre end produkter fra andre medlemsstater. Denne “diskriminationsvurdering” er imidlertid ikke tilstrækkelig. For i dag er det klart, at selv tilfælde, hvor der ikke foreligger “diskrimination” af nogen art, kan indeholde brud på EU-reglerne om fri bevægelighed.
Afgørende er således ikke, om der foreligger (direkte eller indirekte) diskrimination, men derimod om der foreligger en hindring for adgang til markedet.
Fransk solbærlikør
Det er så langtfra nyt, at EF-Domstolen vælger at underkende et markedsføringsforbud, som tilsyneladende ikke er diskriminerende. Den klassiske afgørelse i Cassis de Dijon fra 1979 er et velkendt eksempel herpå.
I denne sag havde Tyskland opstillet et krav om, at likører og andre alkoholholdige drikkevarer kun måtte sælges i landet, hvis de indeholdt mindst 25 procent alkohol. Det indebar en udelukkelse af den franske Cassis de Dijon likør, som indeholdt mellem 15 og 20 procent alkohol. Til støtte for forbuddet fremførte de tyske myndigheder bl.a., at kravet om et mindsteindhold af alkohol beskyttede den tyske folkesundhed, idet drikkevarer med lavt alkoholindhold lettere kunne føre til tilvænning end drikkevarer med højt alkoholindhold. Denne argumentation forekom nok noget overraskende og ikke videre overbevisende, og Domstolens dommere fastslog da også, at det tyske krav om et mindsteindhold af alkohol ikke kunne gå forud for hensynet til varernes frie bevægelighed. Begrænsningen var med andre ord ikke proportional med det formål, som den hævdedes at forfølge.
EF-Domstolen har mange gange siden brugt proportionalitetsprincippet til på tilsvarende vis at forkaste nationale forbud, der måske ikke for en umiddelbar betragtning har fremstået som diskriminerende, men som alligevel “lugtede grimt”, når man kradsede lidt i den pæne overflade. I sin nyere praksis synes Domstolen imidlertid at være gået skridtet videre, således at man først vurderer, om der foreligger en hindring for adgangen til et givent marked – og er det tilfældet, da undersøges, om hindringen strider mod proportionalitetsprincippet. Overholdes proportionalitetsprincippet ikke, erklæres hindringen for ulovlig. To nyere domme illustrerer dette.
Påklæbningsfilm til bilruder
Tilbage i april 2008 afsagde EF-Domstolen således dom i sag C-265/06, Kommissionen mod Portugal, Saml. 2008 I-2245. Her var Portugal blevet indstævnet af Kommissionen, fordi landet havde forbudt opklæbning af farvet film på bilers ruder. Det portugisiske forbud gjaldt helt generelt – dvs. portugisiske producenter og leverandører blev ramt på ganske samme måde som producenter og leverandører fra andre medlemsstater. Der var således ikke noget diskriminerende element. Alligevel indstævnede Kommissionen Portugal, fordi forbuddet hindrede adgangen til det portugisiske marked. At forbuddet hindrede adgangen til det portugisiske marked kunne Portugal jo ikke benægte. Det var vel grundlæggende formålet med forbuddet. Portugal fremførte imidlertid, at forbuddet skulle sikre, at man kunne se ind i bilen, således at man fremmede såvel kriminalitetsbekæmpelsen som færdselssikkerheden i landet. To agtværdige formål. Heroverfor fremførte Kommissionen imidlertid, at et forbud som det portugisiske var alt for vidtrækkende, således at det stred mod det EU-retlige proportionalitetsprincip.
EF-Domstolen gav Kommissionen medhold. Godt nok anerkendte Domstolen, at forbuddet kunne bidrage til at nå de påberåbte lovlige formål, men den fandt samtidig, at tiltagene var for vidtgående sammenholdt med de tilstræbte mål. Derfor erklærede den, at det portugisiske forbud stred mod artikel 28 om varernes frie bevægelighed.
Når Domstolens afgørelse i Kommissionen mod Portugal forekommer meget vidtrækkende, skyldes det primært, at det portugisiske forbud tilsyneladende alene var begrundet i nogle klart saglige hensyn.
Påhængsvogne til motorcykler
En anden sag er EF-Domstolens afgørelse fra februar 2009 i den såkaldt italienske MC-påhængsvognssag (sag C-110/05), hvor spørgsmålet var, om et italiensk forbud mod anvendelse af en bestemt vare kunne anses for omfattet af handelshindringsbegrebet i EF-traktatens artikel 28. Det fulgte af den italienske færdselslov, at det var forbudt at lade bl.a. motorcykler trække en påhængsvogn. Det var således ikke ulovligt at sælge sådanne påhængsvogne – de måtte blot ikke trækkes efter motorcykler.
I dommen fastslår EF-Domstolen, at der er tale om en handelshindring i strid med EF-Trakatens artikel 28, hvis en medlemsstat udformer sin nationale lovgivning mv. på en sådan måde, at den omfattes af én eller flere af følgende tre kriterier:
1. Lovgivningen mv. tilsigter at behandle varer fra en anden medlemsstat dårligere end indenlandske varer, eller den har denne virkning – selv om det ikke er tilsigtet (dvs. direkte eller indirekte diskrimination).
2. Lovgivningen mv. tilsidesætter princippet om, at en vare, der er lovligt fremstillet og solgt i andre medlemsstater, som udgangspunkt også lovligt skal kunne sælges i medlemsstaten.
3. Lovgivningen mv. i øvrigt hindrer adgangen til markedet i medlemsstaten for varer fra andre medlemsstater.
Herved har EF-Domstolen gjort det klart, at kriteriet “adgangen til markedet” også finder anvendelse på handelshindringer omfattet af artikel 28. Efter således først at have fastslået, at en hindring for adgangen til markedet i en medlemsstat kan udgøre en krænkelse af artikel 28, undersøgte Domstolen, om der i den konkrete sag var tale om en overtrædelse af bestemmelsen. Den konstaterede først, at den omtvistede italienske bestemmelse fandt anvendelse uden forskel uanset påhængsvognens oprindelse.
Den konstaterede ligeledes, at det italienske forbud tilsyneladende ikke omfattede påhængsvogne, som også kunne spændes på biler eller andre køretøjer, således at disse ikke var hindret i at få adgang til markedet. Italien blev derfor frifundet på dette punkt. Derimod var der tale om en handelshindring efter markedsadgangskriteriet, for så vidt angår påhængsvogne, som var særligt fremstillet til at spændes på motorcykler, og som var lovligt fremstillet og markedsført i andre medlemsstater. Med andre ord så fastslår Domstolen, at et anvendelsesforbud udgør en handelshindring omfattet af artikel 28, og derfor er traktatstridigt, medmindre en medlemsstat kan påvise, at hindringen er grundet i et lovligt hensyn, som opfylder proportionalitetsprincippet.
Efter at have konstateret, at den italienske bestemmelse var berettiget af hensyn til varetagelsen af færdselssikkerheden, og egnet til at nå dette formål, fastslog EF-Domstolen, at Italien havde fremført, at kombinationen af en motorcykel og en påhængsvogn udgjorde en fare for færdselssikkerheden – og at Kommissionen ikke havde bestridt dette. Samtidig fastslår Dom¬stolen, at det i første række tilkommer medlemsstaterne at fastlægge færdselssikkerhedsniveauet på deres territorium. EF-Domstolen frifandt herefter Italien.
Læren af dommene
Uanset deres forskellige udfald, står det klart, at EF-Domstolen i begge de ovenfor anførte sager fastslår, at ikke-diskriminerende nationale forbud mod anvendelsen af en bestemt vare, der er lovligt fremstillet og solgt i andre medlemsstater, omfattes af handelshindringsbegrebet i artikel 28. Sådanne forbud påvirker varens “adgang til markedet” i den pågældende medlemsstat.
EF-Domstolen er endog gået skridtet videre i sin dom af 4. juni 2009 i sag C-142/05 om en begrænsning af brug af vandscootere i Sverige.
Der var således i Sverige hverken et generelt forbud mod salg eller mod brug af vandscootere, men anvendelsen af vandscooterne skulle ske inden for visse nærmere afgrænsede områder. I sin dom fastslog Domstolen, at en væsentlig begrænsning i brugen af en vare – her altså brugen af vandscootere – kunne have betydelig indflydelse på interessen for at købe den pågældende vare, og derfor kunne påvirke markedsadgangen til medlemsstaten.
Begrænsningen udgjorde derfor en handelshindring omfattet af artikel 28. Ligesom i den italienske MC-påhængsvognssag anvendte Domstolen i den svenske vandscootersag kriteriet om “adgang til markedet” ved fastlæggelsen af, om der var tale om en handelshindring.
Rent politisk kan det diskuteres, om det bør tilkomme EF-Domstolen at vurdere lovligheden af medlemsstaternes regulering i situationer som dem, der er gengivet ovenfor. For den juridiske praktiker er læren af dommene imidlertid, at man skal være opmærksom på, at national regulering af anvendelse af produkter, der indebærer en begrænsning af disses adgang til markedet, kan stride mod EF-traktatens artikel 28.