Arbejdsgrupper overvejer for tiden, hvordan EU’s politik på retsområdet skal udvikle sig i de kommende år. Den stigende mængde digitale spor og oplysninger om borgerne giver mulighed for terrorbekæmpelse.
Af lektor Thomas Elholm, Syddansk Universitet – medlem af Advokatrådets strafferetsudvalg
Siden slutningen af 1990’erne har EU udarbejdet og vedtaget nogle arbejdsprogrammer, hvori fokus og indhold for EU-lovgivers arbejde fastlægges for en fem-årig periode. Programmerne er begrænset til at angå den del af EU-samarbejdet, som kaldes for “retlige og indre anliggender”. Det drejer sig bl.a. om emner vedrørende asyl og indvandring, civilret og familieret samt politianliggender og strafferet. Fælles for emnerne er, at de er udsprunget af samarbejdet inden for EU’s tredje søjle.
Det første program blev vedtaget af stats- og regeringscheferne forsamlet i Det Europæiske Råd i den finske by Tampere i 1999. Det blev derfor kaldt for Tampere-programmet. Der var tale om et meget ambitiøst program, som satte et hæsblæsende tempo for EU’s lovgivningarbejde inden for retlige og indre anliggender. En række af de forudsete tiltag blev dog ikke realiseret inden for programmets løbetid, men summa summarum har programmet alligevel affødt en meget lang række retsakter.
Det andet program, som løber pt., blev undertegnet i Haag i 2004, deraf navnet Haagprogrammet. Det er knap så ambitiøst som Tampereprogrammet, men lægger dog også op til vedtagelse af ganske mange EU-retsakter inden for retlige og indre anliggender.
Arbejdsprogrammerne må anses for meget betydningsfulde, fordi de fastlægger EU-lovgivers arbejdsopgaver og dermed EU-samarbejdets indhold og retning for en fem-årig periode. Der er derfor knyttet stor interesse til Haagprogrammets efterfølger, som skal være færdigt i 2009 og afløse Haagprogrammet i 2010. Arbejdet med at udforme det nye program er i fuld gang.
Lukket tilblivelsesproces
Der er nedsat to såkaldte “future groups”, som er kommet med oplæg til, hvad der er relevante og vigtige emner for et kommende program. Den ene gruppe har set på indre anliggender, mens den anden har taget sig af det retlige område. Rapporterne fra de to grupper skal give inspiration til Kommissionen, når den skal komme med oplægget til forhandlingerne om programmet.
De to future groups består af repræsentanter fra regeringerne i de seks lande, som i løbet af 2007, 2008 og 2009 skal have formandskabet i EU. Desuden har en repræsentant for den efterfølgende formandstrio og en repræsentant fra common-law landene i EU (Irland og Storbritannien) været inviteret til at deltage i drøftelserne. Alt i alt har således repræsentanter fra otte EU-lande deltaget i disse future groups, og det er vel at mærke regeringsrepræsentanter.
Der er selvfølgelig intet i vejen for, at der medtages andet i programmet end det, som foreslås af de to grupper. Det er formentlig endog sandsynligt, at det vil ske. Desuden er der jo tale om et arbejdsprogram, som skal forhandles mellem medlemslandene, og som landene i sidste ende skal vedtage i fællesskab. Endvidere sætter EU-traktaten overordnet set rammerne for, hvad arbejdsprogrammet skal indeholde.
Alligevel er det klart, at rapporterne fra de to grupper formentlig er af stor betydning for, hvordan det endelige program kommer til at se ud. Rapporterne er jo i vid udstrækning udtryk for, hvad de nuværende og kommende EU-formandskabers regeringer anser for vigtige politiske emner. Kommissionens oplæg til forhandling af arbejdsprogrammet vil derfor uden tvivl tage udgangspunkt i en stor del af det, som rapporterne omhandler. Og i sidste ende vil arbejdsprogrammet ganske sikkert være præget af rapporternes indhold. Set i det lys ville en bredere og mere demokratisk forankring af rapporterne være berettiget – selvom inddragelse af flere meninger og hensyn i en sådan proces naturligvis også har sine negative sider.
Digital tsunami
Den ene af de to future groups, gruppen om indre anliggender, fokuserer i sin rapport især på den voldsomme øgning i elektroniske data, som EU-landene vil opleve i de kommende år. Gruppen taler om en “digital tsunami” eller en “data-tsunami”, og den vurderer mulighederne således:
“Every object the individual uses, every transaction they make and almost everywhere they go will create a detailed digital record. This will generate a wealth of information for public security organisations, and create huge opportunities for more effective and productive public security efforts.”
En betragtelig del af gruppens rapport består i overvejelser om mulighederne for at udnytte disse digitale spor. Bl.a. anbefaler gruppen, at EU-landene investerer i udviklingen af nye teknikker, som gør det lettere at bruge de mange informationer. Gruppen anbefaler også, at der skabes bedre mulighed for at samarbejde om informationsindsamling og -udveksling mellem landene.
Betænkelige sider ved denne udvikling i form af øget overvågning og problemer med databeskyttelse omtales i rapporten, men kun ganske kort. Gruppen har i udpræget grad fokuseret på sikkerhedsmæssige aspekter, og den ser den digitale tsumani som en mulighed for bedre at kunne bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet. Det er vigtigt i en EU-sammenhæng, fordi EU ifølge traktaten skal udvikle sig til et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og udnyttelse af de mange elektroniske spor, som EU-borgerne efterlader sig, kan bruges som led i realiseringen af den sikkerhedsmæssige side af visionen.
Retlige anliggender
Den anden af de to “future groups” vedrører retlige anliggender. Gruppens rapport består af to dele. I den første del behandles en række generelle spørgsmål, som gruppen anser for vigtige ved videreudvikling af området for retlige anliggender. Det drejer sig bl.a. om EU-lovgivers fremtidige arbejdsmetoder, om kvaliteten af EU-lovgivningen og den nationale implementering. Gruppen bemærker bl.a., at EU bør “undgå overdreven lovgivning” og tilstræbe et klart sprog, der er forståeligt for borgerne.
I den anden del af rapporten peges på fem indsatsområder, som efter gruppens opfattelse bør prioriteres i det fremtidige arbejde. Groft forenklet kan de opdeles i to kategorier: Den ene vedrører forslag til, hvordan bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og terrorisme kan styrkes. Her indebærer forslagene især styrkelse af samarbejdet mellem EU-landenes politi- og anklagemyndigheder, bl.a. via Europol og Eurojust. Forslagene indebærer også forstærket samarbejde med lande og organisationer uden for EU.
Styrkelse af borgernes rettigheder
Den anden kategori af forslag angår spørgsmålet om, hvordan borgernes rettigheder og retsstilling kan styrkes.
Det gælder f.eks. inden for straffeprocessen, hvor gruppen både ser på ofrenes rettigheder og de sigtedes eller tiltaltes rettigheder. Gruppen bemærker i rapporten, at arbejdet med at udvikle politisamarbejdet i EU går hurtigt, mens forbedring af borgernes rettigheder går langsomt. Gruppen tilføjer: “Hvad nytter det, at borgerne kan rejse over grænserne, hvis de under en efterforskning ikke engang kan få hurtig information om en forsvarer, der taler deres sprog?”
Gruppen er også inde på det problem, som arrestordren og flere andre EU-instrumenter om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på tværs af grænser rejser. Det grundlæggende princip om, at udlevering af egne borgere kun sker i tilfælde, hvor den formodede forbrydelse er strafbar i både hjemlandet og det fremmede land (kravet om dobbelt strafbarhed) fraviges i arrestordren for så vidt angår en lang liste af forbrydelser. Problemet er imidlertid, at denne liste over forbrydelser kan fortolkes på flere måder. Det finder gruppen “overraskende”, især fordi det vedrører et område, som efter gruppens opfattelse involverer den alvorligste indblanding i borgernes rettigheder, nemlig berøvelse af den enkeltes frihed. Gruppen anser det for “nødvendigt, at alle borgere på forhånd ved, hvilke strafbare handlinger, kan medføre udlevering.”
Udmeldingen er ikke helt uinteressant og måske sågar lidt overraskende. Advokatrådet har ganske flittigt i en lang række høringssvar vedrørende forslag til nye EU-retsakter påpeget netop dette problem. Men betænkelighederne synes kun i ringe omfang at have fundet genklang. Problemerne med uklarheder i listen over forbrydelser er tværtimod blevet nedtonet fra flere hold. Her er imidlertid et håndgribeligt bevis på, at – i hvert fald visse – EU-lande på regeringsplan anser uklarhederne for et problem. Måske kan det få betydning for det kommende fem-årige arbejdsprogram og afhjælpe noget af den retsusikkerhed, som EU-reglerne i øjeblikket indebærer.
Et familievenligt Europa?
Gruppen har flere andre forslag til styrkelse af borgernes retsstilling, bl.a. forbedring af mulighederne for at gøre retskrav gældende på tværs af grænserne, herunder en ensartet europæisk arveattest. Under overskriften “Et familievenligt Europa” gør gruppen sig til fortaler for en hurtigere anerkendelse af ægteskaber og andre former for civilstatus på tværs af grænser.
Gruppen anbefaler også bedre grænseoverskridende domstolsadgang via it-baseret gennemførelse af EU’s betalingspåkravsprocedure og småkravsprocedure. Endvidere foreslår gruppen, at de gældende lovvalgsregler bør underkastes en vurdering, fordi de forskellige principper for lovvalg i medlemslandene kan føre til resultater, som forhindrer et velfungerende indre marked.
Mens den ene af de to “future groups” således har haft fokus på myndighedernes øgede muligheder for kontrol med EU-borgerne via udnyttelse af “den digitale tsunami”, synes den anden gruppe at have fokuseret på forbedring og beskyttelse af borgernes rettigheder. Det bliver spændende at se, hvor vægten mellem disse delvis modstridende hensyn kommer til at ligge i det endelige program.