Trods fordomme om et tilknappet bureaukrati har EU-systemet faktisk skabt en adgang til aktindsigt, som minder meget om de danske regler. Det, der mangler, er mere en åbenheds-kultur i forvaltningen.
Af Morten Broberg, lektor på Københavns Universitet og projektforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier
Beder man en dansk jurist om at sammenligne forvaltningskulturen i Danmark og i EU-institutionerne, ville han/hun formentlig fremhæve, at Danmark er præget af åbenhed, mens EU-institutionerne er præget af lukkethed. Ord som aktindsigt, partsaktindsigt og ombudsmand er noget, vi forbinder med Skandinavien, hvorimod kun få vil forbinde ordene med EU og dets institutioner.
Det vil derfor nok overraske adskillige, at EU i over seks år har haft en forordning om aktindsigt i Europa-Parlamentets, i Rådets og i Kommissionens dokumenter. Strengt formelt gælder forordningen alene for aktindsigt i dokumenter hos de tre institutioner. Men som det vil fremgå nedenfor, normerer forordningen imidlertid reelt også i væsentligt omfang medlemsstaternes mulighed for at give adgang til dokumenter, som hidrører fra fællesskabsinstitutionerne.
Svære slag om regler
Aktindsigtsforordningen blev vedtaget efter ganske svære forhandlinger. Særligt Nederlandene og Sverige har kæmpet aktivt for at få forbedret aktindsigtsadgangen i EU, men også Danmark kan tage sin del af æren. Ikke mindst det oprindelige danske nej til Maastrichttraktaten fik de danske og øvrige europæiske politikere til at tage fat på problemerne omkring lukketheden i EU. I første omgang førte det til, at særligt Rådet, Parlamentet og Kommissionen internt vedtog regler om, at offentligheden skulle have adgang til aktindsigt. Dette var i sig selv et væsentligt skridt væk fra den indtil da eksisterende ordning, hvor lukkethed var det klare udgangspunkt. De nye aktindsigtsregler blev imidlertid ofte fortolket ganske afvisende, hvilket førte til en række retssager, hvor særligt Retten i Første Instans under ledelse af den daværende retspræsident Bo Vesterdorf anlagde en fortolkning, som ikke ligger langt fra den, som vi kender fra de danske regler om aktindsigt. Med Amsterdamtraktaten indførtes artikel 255 i EF-traktaten, som ikke blot generelt fastslog retten til aktindsigt, men også, at Rådet skulle fastsætte nærmere regler. På den baggrund vedtog Rådet og Europa-Parlamentet – efter ganske svære forhandlinger – den 3. maj 2001 forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Forordningen er i høj grad en kodifikation af den praksis, som var oparbejdet på grundlag af institutionernes interne regler om aktindsigt.
Forordningen knytter indledningsvis aktindsigt og åbenhed sammen med det demokratiske princip, ligesom det fastslås, at målet er ”at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter”. Retten til aktindsigt tilkommer enhver unionsborger samt enhver person – fysisk såvel som juridisk – der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat. I praksis gives der dog også aktindsigt til ikke-unionsborgere bosat uden for Fællesskabet. Der stilles ikke krav om, at en anmodning om aktindsigt skal begrundes, og adgangen omfatter alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af. Dvs. både dokumenter, som institutionen selv har udarbejdet, og dokumenter, som den har modtaget. Endvidere gælder retten til aktindsigt dokumenter inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Dokumenter, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, er således også omfattet.
Aktindsigtsforordningen refererer ganske konsekvent til begrebet ”dokument”. Ligesom i dansk ret defineres dette begreb imidlertid ganske bredt. Det omfatter således enhver informationsbærer – uanset medium – der vedrører emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under den pågældende institutions kompetenceområde. Søger en borger om aktindsigt i et dokument, som (også) indeholder oplysninger, der er undtaget fra adgangen til aktindsigt, skal der gives aktindsigt i de dele af dokumentet, som ikke indeholder fortrolige oplysninger. Med andre ord, der er pligt til at foretage ekstrahering.
Forbløffende dansk
Forordningen opregner en række beskyttelseshensyn, som kan begrunde, at et dokument (helt eller delvist) undtages fra aktindsigt. Disse undtagelser dækker oplysninger, der kan være til skade for:
• Offentlig sikkerhed
• Forsvar og militære anliggender
• Internationale forbindelser
• Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik
• Privatlivets fred og den enkeltes integritet
• Fysiske eller juridiske personers forretningsmæssige interesser
• Retslige procedurer og juridisk rådgivning
• Formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
Der kan endvidere gives afslag på aktindsigt i dokumenter, som en institution har udarbejdet til internt brug, eller som en institution har modtaget, og som vedrører en sag, hvor institutionen endnu ikke har truffet afgørelse. Også efter det tidspunkt, hvor en institution har truffet afgørelse, kan der gives afslag i de dokumenter, som blev udarbejdet med henblik på denne afgørelse, hvis udbredelsen vil være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces.
Hvis et dokument hidrører fra en tredjemand, og hvis det ikke er klart, om dokumentet indeholder oplysninger omfattet af en eller flere af de ovenfor anførte undtagelser, har institutionen pligt til at rådføre sig med den pågældende tredjemand. Om end det er institutionen – ikke tredjemanden – der skal afgøre, om der skal gives aktindsigt. Hidrører dokumentet fra en medlemsstat, kan denne stat dog træffe afgørelse om, at dokumentet ikke kan udleveres uden forudgående samtykke fra staten. Denne medlemsstatsret til at afvise aktindsigt er absolut.
Når en institution skal vurdere, om et dokument bør undtages fra aktindsigt, skal det foretage en konkret skadesvurdering, og skaden må ikke blot fremstå som hypotetisk. At et dokument er fortrolighedsstemplet er således ikke en selvstændig fortrolighedsgrund. Udgangspunktet er som nævnt, at der skal gives aktindsigt, og retspraksis har flere gange fastslået, at undtagelserne fra aktindsigt skal fortolkes indskrænkende. Ligeledes er det klart, at undtagelserne kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold.
Ovenstående system minder i forbløffende grad om det, som vi kender fra Danmark. Fællesskabets regler om aktindsigt afviger dog på et væsentligt punkt fra de tilsvarende danske. Således forudsætter aktindsigtsforordningen, at der foretages en proportionalitetsvurdering, inden der eventuelt gives afslag på aktindsigt. Der skal med andre ord gives aktindsigt selv i tilfælde af, at der foreligger et af de oplistede undtagelseshensyn, såfremt der foreligger tungerevejende grunde til alligevel at tillægge borgeren aktindsigt.
Kulturforandring
Som nævnt indledningsvis har forordningen indirekte betydning for de nationale forvaltningers mulighed for at give adgang til dokumenter, der hidrører fra fællesskabsinstitutionerne. Fremsættes der nemlig over for en national myndighed begæring om aktindsigt i et sådant dokument, er myndigheden nemlig forpligtet til at rådføre sig med institutionen, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Hvis institutionen finder, at der ikke kan gives aktindsigt i det pågældende dokument, vil den nationale myndighed som udgangspunkt være nødt til at give afslag på aktindsigtsbegæringen.
Selv om man tager de kritiske briller på, når man holder de fællesskabsretlige regler om aktindsigt op mod aktindsigtsreglerne i den danske offentlighedslov, er det svært at pege på steder, hvor Fællesskabets regler falder igennem. I det omfang, at der fortsat er et problem med åbenheden i EU-institutionerne, så ligger dette i højere grad i selve forvaltningskulturen. Ligesom det tog tid at få den danske forvaltning til at anse aktindsigt som noget naturligt, således tager det også tid at få ændret opfattelsen i kontorerne i Bruxelles. Et sørgeligt eksempel på det er, at Kommissionen har indtaget den opfattelse, at gentagne aktindsigtsbegæringer, der har til formål at skaffe input til EU-fjendtlige kampagner, strider mod aktindsigtsreglernes formål. Der er således fortsat tydeligvis behov for et helt basalt kursus i, hvad princippet om åbenhed indebærer.
Af Morten Broberg, lektor på Københavns Universitet og projektforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier
Beder man en dansk jurist om at sammenligne forvaltningskulturen i Danmark og i EU-institutionerne, ville han/hun formentlig fremhæve, at Danmark er præget af åbenhed, mens EU-institutionerne er præget af lukkethed. Ord som aktindsigt, partsaktindsigt og ombudsmand er noget, vi forbinder med Skandinavien, hvorimod kun få vil forbinde ordene med EU og dets institutioner.
Det vil derfor nok overraske adskillige, at EU i over seks år har haft en forordning om aktindsigt i Europa-Parlamentets, i Rådets og i Kommissionens dokumenter. Strengt formelt gælder forordningen alene for aktindsigt i dokumenter hos de tre institutioner. Men som det vil fremgå nedenfor, normerer forordningen imidlertid reelt også i væsentligt omfang medlemsstaternes mulighed for at give adgang til dokumenter, som hidrører fra fællesskabsinstitutionerne.
Svære slag om regler
Aktindsigtsforordningen blev vedtaget efter ganske svære forhandlinger. Særligt Nederlandene og Sverige har kæmpet aktivt for at få forbedret aktindsigtsadgangen i EU, men også Danmark kan tage sin del af æren. Ikke mindst det oprindelige danske nej til Maastrichttraktaten fik de danske og øvrige europæiske politikere til at tage fat på problemerne omkring lukketheden i EU. I første omgang førte det til, at særligt Rådet, Parlamentet og Kommissionen internt vedtog regler om, at offentligheden skulle have adgang til aktindsigt. Dette var i sig selv et væsentligt skridt væk fra den indtil da eksisterende ordning, hvor lukkethed var det klare udgangspunkt. De nye aktindsigtsregler blev imidlertid ofte fortolket ganske afvisende, hvilket førte til en række retssager, hvor særligt Retten i Første Instans under ledelse af den daværende retspræsident Bo Vesterdorf anlagde en fortolkning, som ikke ligger langt fra den, som vi kender fra de danske regler om aktindsigt. Med Amsterdamtraktaten indførtes artikel 255 i EF-traktaten, som ikke blot generelt fastslog retten til aktindsigt, men også, at Rådet skulle fastsætte nærmere regler. På den baggrund vedtog Rådet og Europa-Parlamentet – efter ganske svære forhandlinger – den 3. maj 2001 forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Forordningen er i høj grad en kodifikation af den praksis, som var oparbejdet på grundlag af institutionernes interne regler om aktindsigt.
Forordningen knytter indledningsvis aktindsigt og åbenhed sammen med det demokratiske princip, ligesom det fastslås, at målet er ”at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter”. Retten til aktindsigt tilkommer enhver unionsborger samt enhver person – fysisk såvel som juridisk – der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat. I praksis gives der dog også aktindsigt til ikke-unionsborgere bosat uden for Fællesskabet. Der stilles ikke krav om, at en anmodning om aktindsigt skal begrundes, og adgangen omfatter alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af. Dvs. både dokumenter, som institutionen selv har udarbejdet, og dokumenter, som den har modtaget. Endvidere gælder retten til aktindsigt dokumenter inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Dokumenter, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, er således også omfattet.
Aktindsigtsforordningen refererer ganske konsekvent til begrebet ”dokument”. Ligesom i dansk ret defineres dette begreb imidlertid ganske bredt. Det omfatter således enhver informationsbærer – uanset medium – der vedrører emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under den pågældende institutions kompetenceområde. Søger en borger om aktindsigt i et dokument, som (også) indeholder oplysninger, der er undtaget fra adgangen til aktindsigt, skal der gives aktindsigt i de dele af dokumentet, som ikke indeholder fortrolige oplysninger. Med andre ord, der er pligt til at foretage ekstrahering.
Forbløffende dansk
Forordningen opregner en række beskyttelseshensyn, som kan begrunde, at et dokument (helt eller delvist) undtages fra aktindsigt. Disse undtagelser dækker oplysninger, der kan være til skade for:
• Offentlig sikkerhed
• Forsvar og militære anliggender
• Internationale forbindelser
• Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik
• Privatlivets fred og den enkeltes integritet
• Fysiske eller juridiske personers forretningsmæssige interesser
• Retslige procedurer og juridisk rådgivning
• Formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
Der kan endvidere gives afslag på aktindsigt i dokumenter, som en institution har udarbejdet til internt brug, eller som en institution har modtaget, og som vedrører en sag, hvor institutionen endnu ikke har truffet afgørelse. Også efter det tidspunkt, hvor en institution har truffet afgørelse, kan der gives afslag i de dokumenter, som blev udarbejdet med henblik på denne afgørelse, hvis udbredelsen vil være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces.
Hvis et dokument hidrører fra en tredjemand, og hvis det ikke er klart, om dokumentet indeholder oplysninger omfattet af en eller flere af de ovenfor anførte undtagelser, har institutionen pligt til at rådføre sig med den pågældende tredjemand. Om end det er institutionen – ikke tredjemanden – der skal afgøre, om der skal gives aktindsigt. Hidrører dokumentet fra en medlemsstat, kan denne stat dog træffe afgørelse om, at dokumentet ikke kan udleveres uden forudgående samtykke fra staten. Denne medlemsstatsret til at afvise aktindsigt er absolut.
Når en institution skal vurdere, om et dokument bør undtages fra aktindsigt, skal det foretage en konkret skadesvurdering, og skaden må ikke blot fremstå som hypotetisk. At et dokument er fortrolighedsstemplet er således ikke en selvstændig fortrolighedsgrund. Udgangspunktet er som nævnt, at der skal gives aktindsigt, og retspraksis har flere gange fastslået, at undtagelserne fra aktindsigt skal fortolkes indskrænkende. Ligeledes er det klart, at undtagelserne kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold.
Ovenstående system minder i forbløffende grad om det, som vi kender fra Danmark. Fællesskabets regler om aktindsigt afviger dog på et væsentligt punkt fra de tilsvarende danske. Således forudsætter aktindsigtsforordningen, at der foretages en proportionalitetsvurdering, inden der eventuelt gives afslag på aktindsigt. Der skal med andre ord gives aktindsigt selv i tilfælde af, at der foreligger et af de oplistede undtagelseshensyn, såfremt der foreligger tungerevejende grunde til alligevel at tillægge borgeren aktindsigt.
Kulturforandring
Som nævnt indledningsvis har forordningen indirekte betydning for de nationale forvaltningers mulighed for at give adgang til dokumenter, der hidrører fra fællesskabsinstitutionerne. Fremsættes der nemlig over for en national myndighed begæring om aktindsigt i et sådant dokument, er myndigheden nemlig forpligtet til at rådføre sig med institutionen, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres. Hvis institutionen finder, at der ikke kan gives aktindsigt i det pågældende dokument, vil den nationale myndighed som udgangspunkt være nødt til at give afslag på aktindsigtsbegæringen.
Selv om man tager de kritiske briller på, når man holder de fællesskabsretlige regler om aktindsigt op mod aktindsigtsreglerne i den danske offentlighedslov, er det svært at pege på steder, hvor Fællesskabets regler falder igennem. I det omfang, at der fortsat er et problem med åbenheden i EU-institutionerne, så ligger dette i højere grad i selve forvaltningskulturen. Ligesom det tog tid at få den danske forvaltning til at anse aktindsigt som noget naturligt, således tager det også tid at få ændret opfattelsen i kontorerne i Bruxelles. Et sørgeligt eksempel på det er, at Kommissionen har indtaget den opfattelse, at gentagne aktindsigtsbegæringer, der har til formål at skaffe input til EU-fjendtlige kampagner, strider mod aktindsigtsreglernes formål. Der er således fortsat tydeligvis behov for et helt basalt kursus i, hvad princippet om åbenhed indebærer.