Trods ambitioner om grundighed og kvalitet i lovbehandlinger, som det blandt andet er udtrykt i regeringsgrundlaget, så mener flere eksperter, at lovkvaliteten fortsat er dalende. De demokratiske processer omkring lovgivningsarbejdet går for hurtigt og brede høringer, faglige diskussioner og juridiske forarbejder bliver ikke anvendt nok.

De giver samtidig udtryk for, at der er flere gode grunde til at være vågen, for dårlig lovkvalitet betyder øget risiko for, at love ikke virker efter hensigten, og det er ikke befordrende for demokratiet og retssikkerheden.

”Konsekvenserne af dårlig lovkvalitet er meget alvorlige. Lovgivning er i sig selv en alvorlig disciplin forstået på den måde, at det jo er samfundets tvang overfor borgerne. Hvis love er dårlige, så risikerer vi, at folk pålægges og tvinges til noget, som ikke er hensigten eller fornuftigt. Og så mister befolkningen i øvrigt tilliden til, at love er rigtige og fornuftige, og så bliver det sværere at få folk til at efterleve dem,” siger Sten Bønsing, professor i forvaltningsret på Juridisk Institut i Aalborg.

SVM-regeringen er med udgangspunkt i regeringsgrundlaget i gang med at forberede omfattende reformer i samfundet, som indebærer en række komplekse lovændringer, hvoraf mange vil få betydelige følger for borgerne. Blandt andet en beskæftigelsesreform, en sundhedsreform, en frisættelsesreform i kommunerne med ønsket om mindre bureaukrati, sociale reformer som ’Barnets Lov’, en ydelsesreform, en arbejdsudbudsreform, herunder afskaffelse af store bededag og en uddannelsesreform, som vil skære i kandidatuddannelserne. Der er også markante tiltag på vej indenfor forsvar og klima.

Med så mange nye lovændringer i støbeskeen er der grund til at se lovkvaliteten efter i sømmene. I en undersøgelse om lovkvalitet og symbollovgivning fra december 2021 hos Djøf-panelet, som består af 62 juridiske eksperter, sagde 81 procent af de adspurgte, at lovkvaliteten generelt har været faldende i de sidste fem år.

Hastværket er værst

Årsagerne til den faldende lovkvalitet handler om flere tendenser. Professor i forvaltningsret Michael Gøtze, som er forskningscenterleder ved Juridisk Fakultet på Københavns Universitet, har følgende forklaring:

”Det er oplagt, at hastigheden er et problem, og at høringsfrister ofte er for korte. Der er også for lidt inddragelse af sagkyndige udvalg, som kan være med til at sikre klogskab og faktaviden. Vi ser mindre af det som led i en øget politisering, ”siger han.

Sten Bønsing peger også på udfordringer i det høje tempo:

”Min fornemmelse er, at kvaliteten er nedadgående, og den største årsag er simpelthen hastværket,” siger han.

”Høringsfrister er vigtige, men de er nærmest en parodi. Og høringssvar er i vidt omfang formaliteter, der ikke bliver lyttet til, medmindre der er tale om små teknikaliteter,” siger Sten Bønsing.

For at se på hastværket pt. af eksempelvis høringer har Advokaten foretaget en optælling fra høringslisten fra det seneste folketingsår (2021/2022). Den viser, at på trods af, at anbefalingen for høringsfrister for nye lovforslag er mindst fire uger, så har 93 lovforslag ud af i alt 259 haft kortere og i flere tilfælde kun få dages frist til, at organisationer med tilhørende eksperter kan vurdere, analysere og kommentere konsekvenserne af nye love.

Der bliver ikke lyttet

Morten Jarlbæk Pedersen er ekspert i lovkvalitet og har skrevet ph.d.-afhandling om emnet. Han har udgivet flere videnskabelige artikler om brugen af høringssvar samt debatteret, analyseret og rådgivet om samme. I en stor analyse tilbage i 2018 opsummerede han, hvor meget ministerierne lyttede, og hvor meget de afviste fra de høringssvar, som blev afgivet. Resultaterne var ikke imponerende:

”Der var ikke nogen ministerier, der lyttede mere end de afviste. Op mod 88 procent var overvejende afvisende og i tre ud af fire svar, der blev lyttet til, handlede det om tekniske ændringer eller præciseringer – ikke politiske ændringer,” fortæller han.

Morten Jarlbæk Pedersen er desuden medlem af evalueringspanelet for høringssvar under Institut for Menneskerettigheder. Han oplyser, at der er forskel på ministerierne:

”Justitsministeriet er dårligst til at lytte. De har ikke dyrket den her kultur. Erhvervsministeriet er bedre til at lytte og har dyrket inddragelse på en helt anden måde. Men det er også to vidt forskellige områder, hvor sidstnævnte er afhængig af viden fra sine interessenter i erhvervslivet.”

Han mener, at høringsfristerne generelt er for korte, selvom fristerne over tid siden 2015 er blevet længere.

”Men det vendte igen fra 2019, og de blev kortere og kortere under pandemien.”

Kritikken af hastelovgivning og korte høringsfrister var udpræget under pandemien, og selvom der er sket forbedringer, så er det stadig ikke godt nok med kvaliteten i lovprocesserne.

”Organisationerne sidder med uvurderlig viden, men det kræver en politisk prioritering, hvis vi skal undgå sjuskelovgivning, og erfaringerne og den viden, der er i organisationerne for alvor skal i spil. Man skal ned i tempo og grundigere til værks. Den store udfordring er, at vi ikke tager det seriøst nok med alle de lovændringer, ” siger Morten Jarlbæk Pedersen, som også efterlyser, at selve lovudkastene til høringer er af en bedre kvalitet, for så vil svarene også blive det.

”Høringssvar sikrer lovkvalitet, men der mangler formelle regler om, hvordan det skal ske. Der er reelt ingen krav om hvordan høringsnotater skal se ud,” pointerer han.

Sten Bønsing påpeger også, at formuleringerne ikke altid er af høj standard. Det skaber en øget risiko for at loven rammer skævt:

”Det største problem er, når en lov er vedtaget, men er dårligt håndværk og ikke rammer det, der var hensigten, eller regulerer noget, der ikke var tanken. Helt så galt står det ikke til endnu. Lovene rammer som oftest det, de skal, men er på mange områder for komplekse, og mange forstår dem ikke. Det ser vi for eksempel i skatteloven og socialloven,” siger han.

For få udvalg og eksperter

Også Frederik Waage, professor i forfatningsret fra Juridisk Institut ved Syddansk Universitet, ser på lovkvalitetens tilstand med alvor:

”Mit indtryk er, at det mest grundige og dybdeborende udvalgsarbejde ikke laves længere. Det bagvedliggende arbejde, der sikrer, at loven rammer rigtigt, prioriteres ikke længere godt nok. Når nye lovudvalg bringes i spil i dag, er det typisk med henblik på, at de skal komme med et hurtigt forslagskatalog frem for som tidligere at komme med en betænkning eller en dybere analyse af et område. De klassiske betænkninger er langt grundigere og kan give et mere nuanceret syn på problemer og løsninger til brug for eftertiden – men det er jo klart, at det tager sin tid. Et rigtigt godt eksempel er Rørdam-udvalget. De er ikke blevet bedt om at se på, hvilke bagvedliggende problemer som forårsager de lange ventetider ved domstolene, men snarere at komme med et forslagskatalog og ’hurtige løsninger’, siger han. Frederik Waage bemærker, at selv Retsplejerådet har sænket ambitionsniveauet, og at aktiviteterne her mere har karakter af ad-hoc-opgaver frem for et fokus på gennemarbejdede løsninger.

Thomas Elholm professor i strafferet og EU-strafferet ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet har stået for undersøgelser, der viser, at man i dag i mindre grad bruger uafhængige råd og nævn til at undersøge lovforslag.

”I det omfang, man overhovedet bruger undersøgelser først, så er det mit indtryk, at undersøgelserne i dag i højere grad domineres af embedsfolk. Dem kan man i højere grad styre.”

En anden ting, han påpeger, er den stigende tendens til symbollovgivning:

”Går vi bare ti år tilbage og frem til i dag, er der sket en kolossal udvikling i tempoet. Det går simpelthen så stærkt. Det handler i høj grad om symbollovgivning, og at man gerne vil signalere noget bestemt. Når man gerne vil signalere noget bestemt, så kommer virkningen af loven i anden række. Det væsentligste er signalet. Og du behøver ikke en større ekspertgruppe til at fortælle, hvilket signal du gerne vil sende. Det kan du bare gøre ved håndsoprækning blandt parti- eller regeringsmedlemmer. Hvis der er enighed om, at et bestemt signal er meget vigtigt, så er eventuelle økonomiske og menneskelige omkostninger underordnede.”

Øget politisering

Michael Gøtze ser også udviklingen som et udtryk for øget politisering i lovgivningen.

”Politikerne går på visse områder langt for at sætte sig igennem. De tænker på synlighed og genvalg, og at det betyder, at hurtige løsninger er attraktive løsninger. Der er et øget politisk pres på processerne og på embedsværket for at få sin politik igennem, og det skal ske så hurtigt som muligt, så man kan vise handlekraft over for vælgerne. Det siver ned i lovgivningen i mange ministerier.”

Michael Gøtze peger som et særligt område på, at der ofte er et politisk ønske om, at myndigheder får flere beføjelser til at føre kontrol med borgerne, og at indvendinger tages der kun sjældent højde for.

”Det kan være skattemyndigheder eller sociale myndigheder, der for eksempel kan foretage kontrolbesøg hos borgere og virksomheder. Man åbner dørene helt ind i soveværelset, og det skal eksperter ikke stå i vejen for,” mener han i forhold til området med kontrolbesøg, som kører uden om sagkyndige inputs.

”De senere år har vi set en generel tendens til, at det hele er klappet af på forhånd, inden de nye lovforslag går i Folketinget til debat og afstemning, og den politiske behandling af nye lovgivningsinitiativer foregår dermed ikke længere i Folketingssalen. Der, hvor politikken hører til, nemlig i Folketinget, diskuterer man ofte lovinitiativer, som allerede reelt er vedtaget. Det politiske rum ændrer sig også på den måde”.

Sten Bønsing oplever også et stigende problem i, at man laver politiske aftaler på meget kort tid.

”Når de så skal gennemføres, har man bundet sig til det, uanset hvad eksperter og fagfolk senere siger. Hvis de konstaterer, at aftalen er dårlig, så er det næsten umuligt at komme ud af den igen. For de har givet hinanden håndslag. Et eksempel er kystbeskyttelsen af Roskilde Fjord, hvor muligheden for at klage over mangel på samme blev annulleret. Politikerne havde bundet sig til det, selvom alle eksperter sagde, det var noget møg.”

’Black box’ love

Organisationen Transparency International Danmark arbejder aktivt for øget gennemsigtighed i lovprocessen og for bedre lovkvalitet. Det er der en grund til. Formand Jesper Olsen forklarer:

”Når vi diskuterer lovkvalitet, har vi jurister en tendens til at gå mere op i det formelle som høringsfrister og den slags end den reelle proces. Problemet er, at der over årene er sket en magtforskydning, hvor Folketingets rolle og høringsprocesser nærmest er blevet ceremonielle – tæt på at tilføre processen samme merværdi som dronningens underskrift før ikrafttræden,” siger han.

”Vi foretager hvert år en optælling af lovkataloget, og der kan vi se, at godt en tredjedel af alle nye forslag er forhandlet på plads i ministerierne - – allerede inden de kommer på lovkataloget. Læg dertil EU-implementeringer, tekniske ændringer og grundlovens pligtstof, der udgør mere end halvdelen. Så er pladen nærmest fuld.” 

Han ser det som et alvorligt problem, fordi det nærmest bliver et ’black box’-system, hvor man kender input og output, men lovgivningen bliver til i en sort kasse  –stik imod grundlovens principper.

”Når man spørger virksomheder, så peger de på komplekse administrative procedurer og de hastige lovændringer som noget, der lægger hindringer i vejen for at drive forretning. Læg dertil at 45 procent i en undersøgelse foretaget af Eurostat siger, at der er for tætte bånd mellem virksomheder og politik. Den nuværende praksis er et slaraffenland for professionelle lobbyister. Derfor skal vi interessere os langt mere – også ud fra et lovkvalitetssynspunkt – for det lovforberedende arbejde i ministerierne,” siger Jesper Olsen.  

Love er svære at forstå

Sten Bønsing mener udover de nævnte faktorer, at den måde lovforslag bliver formuleret på ofte giver anledning til problemer.

”Lovgivningen er på mange områder for svær at forstå, og ny lovgivning bliver også i for stort omfang klistret på eksisterende lovgivning og skrevet ind i bemærkninger i stedet for at skrive lovene om. Der er nok for få jurister i administrationen,” siger han og tilføjer:

”Man kan sagtens skrive lovene bedre, så de er nemmere at forstå. Ombudsmandsudtalelser er i dag formuleret mere forståeligt end for 50 år siden og er mere læsevenlige end domme.”

Michael Gøtze er enig i den betragtning:

”Kompleksiteten er ofte så stor, at man ikke kan finde ud af det, og lovene er for svære at forstå, for eksempel dele af skattelovgivningen.”

Frister for korte

I Advokatsamfundet mener generalsekretær Andrew Hjuler Crichton, at der i flere tilfælde bliver lyttet, når der afgives høringssvar fra organisationen, men de korte høringsfrister er altid et problem.

”Vi vil meget gerne bidrage, når det er relevant, og vi ved, at vi til dels bliver hørt, når vi afgiver høringssvar. Men fristerne er for korte i nogle tilfælde, og så mangler vi tid til at tænke problemstillingerne grundigt nok igennem og afgive kvalificerede høringssvar. Og så kan vi ganske enkelt også være nødt til at melde fra på muligheden,” siger han.

Advokatsamfundet ser flere aspekter, som er bekymrende for retssikkerheden og samfundet.

”Det er et kæmpe problem, at borgere ikke forstår den lovgivning, de skal agere efter, og at der ikke i højere grad bliver lyttet til eksperter og analyser af de konsekvenser, der kommer, når nye lovtiltag er på vej. Jeg vil gerne opfordre til, at man på Christiansborg i højere grad inddrager eksperterne og giver organisationer god tid til at bidrage, så lovkvaliteten kommer op igen,” siger Andrew Hjuler Crichton og tilføjer:

”Den ambition kan vi jo se, at mange politikere og regeringen har, men vi skal vitterligt have det omsat fra ambition til virkelighed, fordi det vil gavne vores demokrati.”