Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TFEU) indeholder en central bestemmelse om beskyttelse af EU's finansielle interesser. Det er art. 325, og det danske forbehold omfatter ikke denne bestemmelse. Danmark er således bundet af bestemmelsen og de deraf afledte retsakter og øvrige forpligtelser på lige linje med de øvrige EU-lande.

Art. 325, stk. 1, bestemmer, at EU og landene skal bekæmpe ”svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger …  som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse…”.  Art. 325, stk. 1, vedrører således EU-svig, og bestemmelsen kodificerer et mangeårigt princip om, at EU-landene skal have effektive og afskrækkende sanktioner – også kaldet effektivitetsprincippet.

Stk. 1 suppleres af stk. 2, som er en kodificering af et andet, traditionelt EU-retligt princip, ækvivalensprincippet. Princippet kræver, at EU-landene er mindst lige så opmærksomme og nidkære vedrørende beskyttelse af EU's finanser, som når det gælder beskyttelse af landets egne finansielle interesser. Princippet indebærer for eksempel, at der skal være mindst lige så høje strafferammer og straffe for EU-svig som for svig med rent nationale midler – for eksempel socialt bedrageri.

Sagen MAS og dens forgænger Taricco
Dommen i sagen, der har nr. C-42/17, og som i det følgende kaldes MAS-dommen, vedrørte en sag om momssvig. EU får en del af sine indtægter fra den moms, som landene opkræver. Svig med moms er derfor også svig med EU-midler (EU-svig), og kravene i art. 325 finder derfor anvendelse.

Den italienske domstol, som forelagde sagen for EU-domstolen, ønskede oplyst, om art. 325 forhindrer anvendelse af en national forældelsesregel, der relativt set er så kort, at et betragteligt antal sager om momssvig i Italien dermed ikke kan strafforfølges.

Sagen har nær sammenhæng med en tidligere dom fra EU-domstolen i en meget omtalt sag, den såkaldte Taricco-dom fra 2015. I den sag fastslog Domstolen, at de italienske forældelsesregler vedrørende strafansvar er i strid med forpligtelserne efter TFEU art. 325, hvis et stort antal sager om momssvig dermed hurtigt forældes. I så fald ville der jo ikke kunne pålægges effektive og afskrækkende sanktioner, og effektivitetsprincippet i art. 325 ville ikke være overholdt. Problematisk var også, at strafansvaret for EU-svig i nogle tilfælde ville blive forældet tidligere end svig med rent nationale midler. Reglerne var dermed også i strid med ækvivalensprincippet.  

Domstolen fastslog i Taricco-dommen, at det påhviler den nationale, italienske domstol at sikre den fulde virkning af artikel 325, stk. 1 og 2. Retten skal derfor om fornødent undlade at anvende de bestemmelser i national ret, som forhindrer opfyldelsen af de EU-retlige forpligtelser.

Hvilken betydning har legalitetsprincippet?
Nu skulle man måske tro, at den italienske domstol med Taricco-dommen i baghånden kunne udlede svaret på den foreliggende sag. Men domstolen var i tvivl om en række ting, herunder om en tilsidesættelse af forældelsesreglerne var forenelig med de overordnede principper i den italienske forfatning. Den italienske domstol var i tvivl om, hvorvidt en tilsidesættelse af forældelsesreglerne – og dermed pålæggelse af straf – kunne være i strid med legalitetsprincippet. Problemet forstærkedes af, at EU-domstolen i Taricco-sagen overlod det til den nationale domstol at afgøre, hvornår der var tale om et så stort antal sager, som ikke kunne forfølges, at forældelsesfristen skulle tilsidesættes.

Det fremgår af MAS-sagen, at ordningen med forældelse i straffesager efter italiensk ret hører til den materielle strafferet. Forældelsesreglerne er derfor omfattet af anvendelsesområdet for legalitetsprincippet efter den italienske forfatning. Derfor burde forældelse efter den italienske domstols opfattelse være fastlagt ved præcise regler, som er i kraft på det tidspunkt, hvor den pågældende lovovertrædelse blev begået.

Den italienske domstol rejste det spørgsmål, om personen på det tidspunkt, hvor den omhandlede lovovertrædelse blev begået, kunne vide, at EU-retten pålægger de nationale retsinstanser at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser om forældelse. Den italienske domstol bemærkede i den forbindelse, at EU-domstolen i Taricco-dommen udelukkende tog stilling til spørgsmålet om foreneligheden med princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, men ikke tog stilling til legalitetsprincippets krav om tilstrækkeligt klare og præcise sanktionsregler.

Dommens konklusioner
EU-domstolen slog indledningsvis fast, at effektivitets- og ækvivalensprincipperne efter art. 325 finder anvendelse på lovbestemmelser vedrørende momssvig. Landene har ganske vist et skøn med hensyn til arten af sanktioner og de nærmere regler for deres anvendelse, men strafferetlige sanktioner kan være nødvendige ved grovere tilfælde af svig. Også regler for strafansvarets forældelse er underlagt principperne i art. 325.

EU-domstolen slog ligeledes fast, at forpligtelserne efter art. 325 ikke alene påhviler national lovgiver, men også retsanvender, der ”fuldt ud” skal gennemføre disse forpligtelser. Det indebærer, at retsanvender skal undlade at bruge nationale forældelsesfrister, hvis fristerne hindrer anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner, eller hvis de indebærer, at der ikke anvendes mindst lige så strenge sanktioner som ved svig med rent nationale midler.

EU-domstolen fastslår imidlertid samtidig, at de nationale domstole er forpligtede til at sikre, at de grundlæggende rettigheder for personer, der er anklaget for forbrydelser, overholdes. I den forbindelse kan skeles til nationale normer, som for eksempel den italienske forfatning, forudsat, at det ikke vil stride mod EU-Chartret om grundlæggende rettigheder eller mod krav om EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning. Chartrets art. 49 fastslår i øvrigt, at legalitetsprincippet finder anvendelse ved gennemførelsen af EU-retten, og EU-domstolen bemærker, at artikel 49 svarer til kravene efter EMRK.

Heraf følger, siger EU-domstolen, at det tilkommer den nationale domstol at undersøge, om forpligtelserne efter art. 325 i den konkrete sag fører til en situation med usikkerhed i den italienske retsorden og en manglende klarhed i strafferetten, som strider mod legalitetsprincippet. Strafbare forhold og straffe skal – naturligvis – have klar lovhjemmel. I så fald vil den nationale domstol ikke være forpligtet til at opfylde forpligtelsen efter art. 325, end ikke selv om domstolen dermed ville afhjælpe en national situation, der var i strid med EU-retten.

Dommen i sagen MAS er dermed et mønstereksempel på, hvordan den nationale retsanvender skal gå frem for at overholde de EU-retlige krav i forbindelse med straffesager om eksempelvis momssvig og andre forhold, der vedrører beskyttelse af EU's finansielle interesser. De nationale domstole, og det gælder altså også de danske, skal påse overholdelsen af effektivitets- og ækvivalensprincippet og om fornødent tilsidesætte nationale bestemmelser. De nationale domstole skal dog i den forbindelse samtidig påse legalitetsprincippets overholdelse, sådan som det fremgår af Chartrets art. 49. Fremgangsmåden minder i øvrigt – i al væsentlighed – om det, som gælder for de fleste straffesager med EU-retlig relevans.

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.