I december 2015 afsagde Højesteret dom i en sag, hvor den tiltalte blev frifundet for overtrædelse af nogle danske regler om gyldigt kørekort. Reglerne var indført blandt andet for at implementere et EU-direktiv, men direktivet var ikke korrekt implementeret. Højesteret begrundede afgørelsen med, at princippet om EU-konform fortolkning af danske retsregler i straffesager må ske under hensyntagen til legalitetsprincippet. De danske regler levede nemlig ikke op til princippet om tilstrækkelig klar og sikker hjemmel.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet
Dommen er ‘lige efter bogen’, sådan som EU-Domstolen kræver det, og den er i så henseende ikke overraskende. Alligevel kan det være værd at bruge spalteplads på dommen her, fordi det nok står de færreste danskere klart, hvorfor det forholder sig sådan.
Tiltalte blev i Danmark i 2004 frakendt førerretten ubetinget for en periode på fem år. Nyerhvervelse af kortet ville kræve gennemførelse af et kursus om alkohol med videre og ny køreprøve, hvilket tiltalte aldrig tog. I stedet fik han i 2004 udstedt et fransk kørekort. I 2011 blev han i forbindelse med en hastighedskontrol stoppet i Danmark. Spørgsmålet opstår i den forbindelse, om det franske kørekort er gyldigt. Kortet er jo udstedt på et tidspunkt, hvor tiltalte var frakendt førerretten i Danmark, og tiltalte har endvidere aldrig taget det påkrævede kursus og fornyet køreprøve. De danske myndigheder mener derfor, at det franske kørekort ikke kan anerkendes, og han tiltales for at have kørt uden kørekort. Han idømmes en bøde i byret og landsret.
I Højesteret bliver tiltalte imidlertid frifundet for at have kørt uden kørekort, fordi der ikke er tilstrækkelig klar hjemmel for straf. Højesteret fastslår for det første, at kravet om kursus og fornyet køreprøve ikke kan stilles som almindeligt krav til generhvervelse af førerretten, eksempelvis således, at gyldigheden af et fransk kørekort afvises med den begrundelse. Det fremgår blandt andet af det EU-retlige krav om gensidig anerkendelse. Der skal med andre ord generelt være mulighed for at erhverve kørekort i andre EU-lande uden at gå op til fornyet køreprøve med videre. Efter EU-retten er Danmark forpligtet til at anerkende kørekort fra andre EU-lande.
Et EU-direktiv kræver imidlertid, med virkning fra 2009, at medlemslandene nægter anerkendelse af kørekort udstedt i en periode, hvor førerretten er inddraget for den pågældende person i et (andet) EU-land. Det gælder også, selvom kørslen først sker efter frakendelsesperiodens udløb. Dette fremgår af direktivets art. 11, stk. 4, og understøttes af EU-Domstolens praksis. Som nævnt havde den tiltalte i sagen fået frakendt førerretten i 2004, og Danmark skulle derfor – ifølge direktivets art. 11 – nægte at anerkende det franske kørekort, der netop var udstedt i frakendelsesperioden, nemlig i 2004. De danske regler, der implementerer direktivet, nævner ganske vist Danmarks forpligtelse til at anerkende kørekort fra andre EU-lande, men reglerne siger ikke noget om, at danske myndigheder skal nægte anerkendelse af kørekort udstedt af andre EU-lande, hvis disse kort er udstedt i frakendelsesperioden. Der synes med andre ord ikke at være hjemmel i de danske regler til at nægte anerkendelsen af det franske kørekort.
Spørgsmålet i sagen var derfor, om de danske regler – trods mangel på udtrykkelig hjemmel til at nægte anerkendelse af det franske kørekort – skal fortolkes EU-konformt i overensstemmelse med kravet i artikel 11 i direktivet.
Forholdet mellem EU-ret og national ret
Når man har med forholdet mellem national ret og EU-ret at gøre, ved man, at der efter EU-retten er pligt til at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten. Det adskiller sig i øvrigt ikke afgørende fra de forfatningsretlige principper, som vi kender efter dansk ret vedrørende forholdet mellem national og international ret. De danske myndigheder har pligt til at fortolke de danske regler, så de i videst muligt omfang opfylder EU-retten.
Nu skulle man tro, at de danske regler, dels færdselsloven, dels kørekortbekendtgørelsen, i videst muligt omfang skal fortolkes, så anvendelsen af reglerne svarer til EU-rettens krav. Det ville i givet fald betyde, at den tiltalte skulle dømmes for at have ført køretøj uden kørekort, således som udfaldet blev i både byret og landsret. Udgangspunktet er da også, at danske myndigheder har pligt til at foretage en sådan fortolkning, men – i straffesager – sætter legalitetsprincippet grænser for denne fortolkning. Det er op til den nationale myndighed at afgøre, hvornår et eventuelt strafansvar vil være i strid med legalitetsprincippet. Det er med andre ord Højesterets opgave – og for så vidt også underinstansernes – at sørge for, at en direktivkonform fortolkning respekterer det strafferetlige legalitetsprincip.
Dette krav til de nationale retsanvendere, herunder til domstolene, fremgår af en række domme fra EU-Domstolen, blandt andet så tidligt som dommen kaldet Kolpinghuis (C-80/86). Kravet har i øvrigt tidligere ført til frifindelse også af danske borgere i dansk Højesteret. I sagen mod Bang og Grøngaard (U 2009.2142H) fandt Højesteret – i modsætning til både byret og landsret – at der ikke var hjemmel til at straffe de to fagforeningsmedlemmer for brud på reglerne om insiderviden, selvom deres handlinger stred mod et EU-direktiv, der var implementeret ved ordret gengivelse af direktivet i danske (straffe-)regler. Også i denne sag havde både byret og landsret afsagt fældende dom over de tiltalte.
Forskellen mellem dommen i sagen mod Bang og Grøngaard og den nye sag fra 2015 er dog, at Højesteret i sine præmisser udtrykkeligt henviser til legalitetsprincippets krav i forbindelse med EU-konform fortolkning af danske regler. Det hedder således i dommen:
“Pligten til at nægte at anerkende gyldigheden af kørekort, som er udstedt i et andet EU-land inden frakendelsestidens udløb, fremgår derimod hverken af § 87, § 93 eller af andre bestemmelser i kørekortbekendtgørelsen. Med den bemærkning, at princippet om EU-konform fortolkning i straffesager må gælde med respekt af legalitetsprincippet, finder Højesteret herefter, at direktivets artikel 11, stk. 4, ikke er implementeret i dansk ret på en sådan måde, at der er hjemmel til at straffe T for at have kørt uden kørekort.”
Perspektivering
Som det fremgår af citatet, har Højesteret således udtrykkeligt fastslået den EU-retlige grundsætning om, at danske domstole og retsanvendere ikke blot har pligt til at fortolke danske regler på en måde, så de i videst muligt omfang gennemfører EU-retten på en effektiv måde, men at de – i straffesager – også har pligt til at påse legalitetsprincippets overholdelse.
Der er efter min mening tale om et prisværdigt, retsstatsligt princip, som giver borgeren en vis retsbeskyttelse. Det får den konsekvens, at mangelfuld implementering af EU-retten bliver statens problem, ikke borgerens. Det er således statens problem, i dette tilfælde Danmark, når retsanvender på grund af utilstrækkelig national lovgivning ikke kan leve op til de EU-retlige forpligtelser. Det er særlig prisværdigt med et sådant princip, når man tænker på, at forholdet mellem EU-retsakter og danske retsakter til tider kan være kompliceret, og når man endvidere tænker på, at dette vedrører strafferetlige regler. Man må jo nok sige, at idømmelse af straf indebærer en vis bebrejdelse af borgernes adfærd og er forbundet med et vist ubehag, og borgeren skal ikke bebrejdes og lide for overtrædelse af uklare regler, som skyldes EU-landenes manglende evne til at implementere reglerne korrekt.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.