Efter planen træder Storbritannien ud af EU natten mellem den 29. og 30. marts 2019. Detaljerne i udtrædelsesaftalen er i skrivende stund ikke kendt. Det er end ikke sikkert, at der opnås en aftale. Uanset udfaldet af forhandlingerne medfører Brexit uundgåeligt en række udfordringer for både Storbritannien og de øvrige EU-lande inden for det strafferetlige samarbejde.
Af Thomas Elholm, professor i strafferet ved Københavns Universitet
Bestemmelser om et medlemslands frivillige udtræden af EU fremgår af art. 50 i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Ethvert medlemsland kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige rammer beslutte at udtræde af Unionen, jf. art. 50, stk. 1. Herefter forhandler og indgår Unionen en aftale med det pågældende land om de nærmere betingelser og rammen for landets fremtidige forbindelser med Unionen. Aftalen forhandles med hjemmel i TEUF art. 218, som regulerer procedurer m.v. for indgåelse af aftaler med tredjelande og internationale organisationer.
Aftalen indgås på EU’s vegne af Rådet, der i denne type sager træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse. Der kan med andre ord opnås en aftale, som ikke alle medlemslande tilslutter sig.
Det fremgår tillige af art. 50, at EU-traktaterne ophører med at finde anvendelse på Storbritannien fra udtrædelsesdatoen. Hvis det sker, uden at der er opnået en aftale, vil det have meget vidtgående konsekvenser. Art. 50 bestemmer imidlertid også, at der er en overgangsperiode på to år fra det tidspunkt, hvor Storbritannien meddelte EU sin udtræden. Overgangsperioden løber således til slutningen af 2020. Inden for denne periode kan der også forhandles om en aftale, og overgangsperioden kan sågar forlænges. Det kræver dog enstemmighed i Rådet.
Storbritanniens stilling som tredjeland
Det fremgår af art. 50, at Storbritannien med udmeldelsen får status af et tredjeland. Det gælder uanset, om der opnås en aftale mellem Storbritannien og EU. Det betyder, at alle fremtidige aftaler mellem EU og Storbritannien, for eksempel om det strafferetlige samarbejde, skal forhandles og indgås som internationale aftaler. Det kan få betydning for Storbritanniens mulighed for at opnå sådanne aftaler.
I forbindelse med afstemningen om det danske retsforbehold i 2016 var det hyppigt genstand for debat i medierne, om Danmark kunne opnå særaftaler med EU vedrørende strafferetlige forhold. Nogle eksperter mente, blandt andet med henvisning til tidligere afslag fra EU, at den slags aftaler var vanskelige for et medlemsland at opnå. Eksperterne pegede også på, at det typisk krævede langvarige forhandlinger. Umiddelbart efter folkeafstemningen lykkedes det dog hurtigt Danmark at opnå en aftale om deltagelse i Europol. Danmark er ganske vist ikke fuldgyldigt medlem, men særaftalen indebærer mulighed for et forholdsvis tæt samarbejde med Europol.
Storbritanniens stilling i relation til sådanne særaftaler minder på nogle punkter om Danmarks stilling, men den er ikke identisk. Danmark er fortsat medlem af EU, mens Storbritannien udtræder helt og får status som tredjeland. Det må ganske vist forventes, at såvel EU som Storbritannien vil være interesserede i at have samarbejde om strafferetlige forhold også i fremtiden, for eksempel samarbejde om udveksling af oplysninger og udlevering af mistænkte. Storbritannien er et stort og på mange måder (fortsat) meget vigtigt europæisk land, hvilket naturligvis styrker landets forhandlingsposition vis-a-vis EU. På den anden side står Storbritannien svagere end Danmark, fordi det alene har status af tredjeland. Britiske eksperter inden for strafferetsområdet har peget på, at Storbritanniens forhandlingsposition svækkes yderligere af, at landet ikke er med i Schengen-samarbejdet. Den antagelse støttes af Kommissionen.
Hvor vidtgående aftaler kan man forvente?
Hvis Storbritannien måtte ønske at indgå særaftaler med EU vedrørende strafferetten, er spørgsmålet naturligvis, hvor vidtgående den slags aftaler kan blive. Som nævnt er Danmark ikke fuldgyldigt medlem af Europol, og det er endnu usikkert, i hvilken udstrækning Danmark kan fortsætte samarbejdet i Eurojust (et samarbejde mellem anklagere i EU). Danmark har i efteråret 2018 indledt en procedure med henblik på at opnå en aftale med Eurojust.
Det strafferetlige EU-samarbejde har gennem årene udviklet sig til et ganske vidtgående samarbejde, der baserer sig på en række krav og principper, som adskiller samarbejdet fra andet internationalt samarbejde. Det er navnlig principperne om gensidig anerkendelse og gensidig tillid, som er vidtgående. De indebærer, at retsafgørelser truffet i et EU-land skal anerkendes og fuldbyrdes i andre EU-lande, som om det var afgørelser truffet af landets egne myndigheder. En dansk dommer kan derfor ikke afslå at udlevere en dansk statsborger til retsforfølgning i et andet EU-land med den begrundelse, at beviserne er for svage. Og dommeren skal som udgangspunkt stole på, at de andre EU-lande i rimelig grad lever op til de samme retsstatslige standarder og retsgarantier som Danmark. Omvendt kan Danmark lettere få udleveret mistænkte fra andre EU-lande – noget som ophører nu for så vidt angår udlevering fra Storbritannien.
En forudsætning for, at de omtalte principper har kunnet udvikle sig, og at de fungerer i praksis, er, at alle EU-lande skal respektere de samme menneskeretlige standarder via blandt andet EMRK og EU-Chartret. Det er derfor, at vi kan – og skal – have gensidig tillid. Det er derfor heller ikke så mærkeligt, at endnu intet tredjeland er tilbudt deltagelse i de instrumenter, der baserer sig på principperne om gensidig anerkendelse og gensidig tillid, for eksempel den europæiske arrestordre. Det er usikkert, om Storbritannien som tredjeland vil kunne opnå deltagelse i sådanne ordninger i fremtiden, selv om landet allerede indgår i flere af dem, for eksempel i ordningen om den europæiske arrestordre. Det gælder navnlig, fordi Storbritannien flere gange har fravalgt EU-regler om mistænktes og tiltaltes rettigheder.
En mulighed er måske, at Storbritannien får en udleveringsaftale a la den, som Norge og Island har. Aftalen er mindre vidtgående end arrestordren. Den er baseret på frivillighed, mens arrestordren er baseret på en pligt for landene til at udlevere i de sager, der er omfattet af udleveringsreglerne.
Storbritannien vil føle presset
Trods Storbritanniens ønske om, at Brexit skal føre til mere selvbestemmelse for briterne, er der næppe tvivl om, at Storbritannien generelt vil blive presset til at leve op til en række EU-standarder, hvis et strafferetligt samarbejde i fremtiden skal være muligt. Kommissionen har eksempelvis givet udtryk for, at fremtidigt samarbejde på strafferetsområdet må ophøre, hvis Storbritannien træder ud af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Via Storbritanniens særlige opt-in-ordning har det været muligt for briterne kun at udvælge de dele af strafferetssamarbejdet, som landet fandt hensigtsmæssige og acceptable. Den ordning bortfalder nu, og det kan paradoksalt nok føre til, at Storbritannien i fremtiden må acceptere flere EU-retlige krav end hidtil – forudsat altså, at Storbritannien overhovedet er interesseret i at lave aftaler med EU om strafferetlige forhold.
Dommen i sagen Schrems, C-362/14, er måske et forvarsel om, hvad der venter Storbritannien. I dommen opstiller EU-domstolen nogle krav til tredjelande i forbindelse med standarder for databeskyttelse. Tredjelande, der indgår aftaler med EU, skal således have databeskyttelsesregler, som i det væsentlige svarer til, hvad der kræves efter EU’s charter om grundlæggende rettigheder. Storbritannien kan således godt vælge at stå uden for EU og ikke være bundet af EU-Chartret, men på denne måde kommer de samme krav ind ad bagdøren.
Og netop de strafferetlige retsgarantier har hidtil været et stridspunkt mellem EU og Storbritannien. Det er navnlig en række af de senere års EU-lovgivning om mistænktes, tiltaltes og ofres retsstilling, som Storbritannien i kraft af opt-in-ordningen hidtil har fravalgt, og som EU formentlig vil bringe i spil. Det er lovgivning, Storbritannien p.t. ikke lever op til.
Det var i øvrigt netop en række af disse rettigheder om mistænktes og tiltaltes retsstilling, som de danske politikere tog ud af folkeafstemningen om retsforbeholdet i efteråret 2016. Folkeafstemningen var tilrettelagt således, at heller ikke et ja til EU-samarbejdet ville have ført til Danmarks tilslutning til disse EU-regler, blandt andet fordi det ville koste statskassen penge, hvis der blev åbnet for mistænktes og tiltaltes mulighed for oversættelse af dokumenter i det omfang, som EU-reglerne krævede. Det er meget tænkeligt, at EU i fremtiden ikke kun vil lægge pres på Storbritannien for at acceptere EU-standarderne, hvis der skal indgås samarbejdsaftaler på strafferetsområdet.
Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Københavns Universitet. Forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Formand for Dansk Selskab for International Strafferet og EU-ret. Medlem af Politiklagerådet.