Advokaten 2 EU's tiltrædelse til EMRK - en uendelig proces?

Print Print
01-03-2019

I år er det ti år siden, at Lissabontraktaten trådte i kraft. Det er dermed også ti år siden, at EU blev forpligtet til at søge tiltrædelse til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Men det har åbenbart uendeligt lange udsigter.

Af Thomas Elholm, professor i strafferet ved Københavns Universitet

Det har længe været vigtigt for EU-systemet at betone den tætte relation mellem Unionen og fundamentale menneskerettigheder. Med Maastricht-traktaten fra 1993 blev forholdet for alvor tydeligt. Således henvises i traktaten til, at EU respekterer rettighederne i EMRK. Med Lissabontraktaten skulle forholdet yderligere bestyrkes. Trods EU’s gode intentioner, er Unionen jo ikke underlagt f.eks. kontrolinstanserne i EMRK-systemet.

I 2004 blev det muligt for organisationer at tiltræde EMRK, og EU blev derfor pålagt at søge tiltrædelse. Det er som nævnt endnu ikke sket, og EU er derfor fortsat ikke underlagt f.eks. Menneskerettighedsdomstolen (EMD).

Imidlertid fremgår det jo af EU-traktatens art. 6, at EU respekterer rettighederne i EMRK. Det fremgår også, at disse rettigheder sågar udgør generelle principper i EU-retten. Alle EU-lande har ratificeret EMRK, og rettighederne genfindes i dag i EU’s charter om grundlæggende rettigheder. Man fristes derfor til at spørge, hvilken menneskeretlig betydning det har, om EU – som organisation – tilslutter sig EMRK?

Det kan faktisk have en afgørende betydning, måske navnlig i to relationer. For det første kan det tænkes, at EMRK-systemet vægter visse værdier og principper højere end EU-systemet, eller sagt på en anden måde: Det er ikke sikkert, at EMD vil tillægge EU-rettens effektivitet samme svære vægt, som EU-domstolen traditionelt har gjort. Det kan få konsekvenser for EU-retten.

For det andet åbnes der med EU’s tiltrædelse mulighed for, at borgere kan klage over afgørelser fra EU-organer.I dag kan EU-retlige forhold ganske vist være en del af en klage for EMD, men kun indirekte via det enkelte medlemslands forvaltning af reglerne. Derfor kan man i dag ikke klage til EMD over f.eks. en konkurrenceretlig bøde udstedt af EU-kommissionen. En ændring af dette system kan også få konsekvenser for EU-retten.

Hvad er der sket?

Hvad er der så sket siden 2009? I 2010, kort tid efter Lissabontraktatens ikrafttræden, fik Kommissionen på vegne af EU mandat til at føre forhandlinger med Europarådet om vilkårene for EU’s tiltrædelse. I 2013 blev parterne enige om et udkast, der blev forelagt EU-domstolen. I en udtalelse fra december 2014 fastslår EU-domstolen, at udkastet ikke er foreneligt med EU-traktaten. Det skyldes navnlig, at grænsen mellem EU’s og EMD’s kompetencer ikke er tilstrækkeligt fastlagt, og at indholdet truer EU’s ”særlige karakteristika”.

For nyligt har emnet igen været på dagsordenen i Rådet, men noget gennembrud synes ikke i sigte. Status er, fire år efter EU-domstolens udtalelse, at der fortsat mangler tilfredsstillende løsninger på udfordringerne.

Grundlaget for tiltrædelsen

Det var ventet, at tiltrædelsen kunne blive en vanskelig proces. Det spores også i EU-traktaten. Det hedder lidt kryptisk, at tiltrædelsen ”ikke ændrer Unionens beføjelser” efter EU-traktaterne. Det er uddybet i protokol nr. 8, som sætter de nærmere juridiske rammer for, hvad tiltrædelsen skal betyde. I protokollen fastslås, at det er nødvendigt ”at bevare Unionens og EU-rettens særlige karakteristika”. Herefter tilføjes, at dette navnlig gælder for så vidt angår Unionens eventuelle deltagelse i EMRK’s kontrolinstanser.

Et springende punkt er med andre ord, i hvilket omfang EU skal være underlagt EMRK-systemet, og den deraf afledte frygt for, at nogle grundlæggende EU-retlige principper (f.eks. effektivitetsprincippet) kunne blive udfordret.

EU har udviklet en række regler og procedurer for tvister mellem EU og medlemslandene. En af de udfordringer, som har været påpeget i forbindelse med tiltrædelsen til EMRK, er risikoen for, at tvister føres over i EMRK-systemet og afgøres dér. Det fremgår derfor af protokollens art. 3 (med henvisning til TEUF art. 344), at landene forpligter sig til ikke at søge tvister vedrørende fortolkning og anvendelse af EU-retten på anden måde end det, som er fastsat i EU-reglerne.

Vendes blikket mod det udkast, som Kommissionen fik forhandlet med Europarådet, fremgår det bl.a., at EU i visse tilfælde skal kunne indtræde som medindstævnt i en EMRK-klagesag, der er anlagt mod et EU-medlemsland. Det gælder – meget rimeligt – i tilfælde, hvor medlemslandet ikke kunne have undgået overtrædelsen af EMRK, uden at overtræde EU-retten. På lignende betingelser skal et EU-medlemsland kunne indtræde i en klagesag anlagt mod EU. Som medindstævnt opnås status som part i sagen. Det fremgår endvidere af udkastet, at EU får en dommer ved EMD, og at EU kan stemme i Europarådets Ministerkomité. Det fremgår også, at EU-Domstolen i nogle sager skal have mulighed for at træffe afgørelse om de EU-retlige aspekter af en sag, inden EMD træffer sin afgørelse.

EU-domstolens indsigelser

EU-Domstolen har en lang række indsigelser til udkastet. Generelt bemærker den, at EU-retten er et “struktureret netværk af indbyrdes afhængige principper, regler og retlige forbindelser”, der gensidigt binder landene sammen, og som kræver gensidig tillid.

Den peger på en række specifikke grunde til, at aftalen vil kunne påvirke EU’s ”særlige karakteristika”, og derfor er i strid med traktatgrundlaget. Det hedder i udtalelsen, at anvendelsen af nationale niveauer for beskyttelse af grundlæggende rettigheder hverken må stride mod det beskyttelsesniveau, der er fastsat i EU-chartret, eller mod EU-rettens forrang, enhed og effektivitet. Det er netop denne balance mellem borgernes retssikkerhed på den ene side og EU-rettens enhed og effektivitet på den anden side, som gennem mange år har været central for EU-Domstolens virke.

Gensidig tillid og gensidig anerkendelse af afgørelser på tværs af landegrænserne er et af de særlige karaktertræk ved EU-retten. Det har de senere år været genstand for udbredt debat og flere domstolssager på strafferettens område i ind- og udland. Det skyldes bl.a. sager om udlevering af personer til strafforfølgning m.v. i f.eks. Rumænien. Sagerne har ført til bekymring for, at principperne om gensidig tillid og anerkendelse blev tilsidesat, og at centrale EU-retlige instrumenter dermed blev bragt i fare.

EU-Domstolen siger i udtalelsen: “Når et land gennemfører EU-retten, kan det således være forpligtet til at lægge til grund, at de øvrige EU-lande overholder de grundlæggende rettigheder, således at det hverken er muligt for dem at kræve et nationalt beskyttelsesniveau af et andet EU-land, der er højere end det ved EU-retten sikrede, eller, undtagen i særlige tilfælde, at kontrollere, om denne anden medlemsstat i et konkret tilfælde rent faktisk har overholdt de i Unionen sikrede grundlæggende rettigheder.” Denne forudsætning i forbindelse med EU-rettens effektive funktion er ifølge EU-Domstolen heller ikke tilstrækkeligt sikret ved aftaleudkastet.

Domstolen bemærker også, at intervention fra organer, der er tillagt beslutningskompetence ved EMK, ikke må bevirke, at Unionen og dens institutioner under udøvelsen af deres interne kompetence påtvinges en bestemt fortolkning af de EU-retlige regler. Det er som bekendt EU-Domstolens prærogativ at foretage en autoritativ fortolkning af EU-retten, og domstolen er åbenbart bekymret for, at EMD vil kunne fremtvinge en anden retstilstand.

Hvad nu?

Hvis det, hvad man må gå ud fra, lykkes at finde løsninger på de problemer, som EU-Domstolen har påpeget, udestår navnlig tre politisk interessante processer.

For det første skal Europarådet naturligvis tilslutte sig, hvis der måtte være behov for at ændre traktatudkastet. Politiske udmeldinger baseret på de hidtidige forhandlinger mellem EU og Europarådet tyder på, at det kan blive vanskeligt.

For det andet skal tiltrædelsestraktaten efter EUF-traktatens art. 218 vedtages med enstemmighed. Næsten alle EU-lande har tidligere udtrykt støtte til udkastet - nogle få har forholdt sig neutralt). Også Rådet og Parlamentet har udtrykt støtte. Men muligvis kan de seneste års uoverensstemmelser om fundamentale retsprincipper mellem EU og Polen/Ungarn kaste grus i maskineriet?

For det tredje skal alle 47 medlemmer af EMRK ratificere tiltrædelsestraktaten, før den kan træde i kraft. Det gælder også de EMRK-medlemmer, som ikke er EU-lande. Man behøver blot tænke på lande som Rusland og Tyrkiet for at forstå, at tiltrædelsen kan have meget lange udsigter.

Thomas Elholm

Professor i strafferet ved Københavns Universitet. Forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Formand for Dansk Selskab for International Strafferet og EU-ret. Medlem af Politiklagerådet.