Advokaten 8 Europæisk demokrati, samarbejde og retsstat i krise

Print Print
22-10-2018

Er der krise? Det indtryk kan man få, når man iagttager visse tiltag på EU-plan. I et tidligere nummer af Advokaten fra i år beskrives, hvordan EU har taget initiativ til at bekæmpe falske nyheder på internettet, som antages at udgøre en trussel mod demokratiet. Dette nummer handler om en anden slags trussel mod demokrati og retsstat.

Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

På Kommissionens hjemmeside findes en række informationer under overskriften Rule of Law Framework. Det fremgår, at informationerne handler om Kommissionens foranstaltninger i ”krisesituationer som følge af systemiske trusler mod retsstatsprincippet”.

Tale om systemiske trusler mod retsstatsprincippet klinger måske fremmed i den moderne EU-borgers ører? Den slags hører vel hjemme i østeuropæiske lande uden for EU? Men som det fremgår af Kommissionens hjemmeside, handler det om systemiske trusler mod retsstatsprincippet inden for netop kredsen af EU-lande.

Klare værdier
Hvorfor blander Kommissionen sig i, om EU-landene krænker retsstatsprincippet?

Baggrunden findes i EU-traktatens art. 2. Heraf fremgår, at EU bygger på blandt andet frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal.

Dette er Unionens kerneværdier, og der er en tæt sammenhæng mellem dem. For eksempel må et demokrati respektere flertallets beslutninger, men retsstaten sætter grænser for statens indgreb over for borgerne, og det demokratiske samfund må sikre beskyttelse af mindretallet. Værdierne er altså indbyrdes forbundet og skal balanceres.

Procedurerne
EU-institutionerne er forpligtet til at arbejde for beskyttelse og styrkelse af værdierne i art. 2. Der er fastsat en ramme herfor. Rammen er fra 2014 og fremgår af den omtalte hjemmeside Rule of Law Framework. Det fremgår også, at retsstatsprincippet er rygraden i ethvert moderne forfatningsmæssigt demokrati, at det udspringer af alle EU-landenes fælles forfatningstraditioner og som sådan er en af de vigtigste værdier, EU bygger på.

Rammen for Kommissionens arbejde er opdelt i tre faser. Første fase er Kommissionens vurdering af, om der er systemiske trusler i et land. Anden fase er Kommissionens fremsættelse af en række anbefalinger til det pågældende land, og tredje fase er overvågning af, om landet efterkommer anbefalingerne. Alle faser forudsætter en tæt dialog mellem EU-administrationen og medlemslandet.

Formålet med rammen er at undgå, at trusler mod retsstatsprincippet eskalerer til en situation, hvor det er nødvendigt at tage EU-traktatens art. 7 i brug, den såkaldte atombombe. Proceduren i art. 7 kan i sidste ende munde ud i, at et EU-land fratages stemmeretten i Rådet. Der skal dog ganske meget til. Med et kvalificeret flertal på fire/fem kan Rådets medlemmer efter godkendelse fra Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at et medlemsland groft overtræder værdierne i art. 2.

Rådet kan også, med enstemmighed, fastslå, at et land vedvarende og groft overtræder værdierne. I så fald åbnes mulighed for, at Rådet med kvalificeret flertal kan beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af traktaterne, herunder – som en meget vidtgående sanktion – fratagelse af stemmeretten i Rådet.

Polen og Ungarn
Det er landene Polen og Ungarn, der har været i søgelyset.

Om Ungarn vedtog EU-parlamentet nogle resolutioner i 2015, mens Polens forhold adresseredes af Kommissionen inden for Rule of Law Framework med en række anbefalinger m.v. I 2017 åbnedes en art. 7 procedure mod Polen, og nu i september har EU-parlamentet taget initiativ til en art. 7 procedure mod Ungarn.

Kritikken af Polen angår retsvæsenet, især domstolene, deres uafhængighed og udpegning samt afskedigelse af dommere. Kritikken af Ungarn er mere sammensat og vedrører udover indgreb i retssystemet også begrænsninger af den fri presse, begrænsninger for NGO’er og problemer med ligebehandling.

Fælles værdier, forskellige systemer
Ganske vist er værdierne i art. 2 fælles, men der er fortsat – og kan fortsat være – relativt store forskelle på, hvordan systemerne indrettes. Det er vigtigt at understrege, at landene fortsat står frit med hensyn til indretning af deres retssystemer, når blot retsstatsprincippet overholdes. Men spørgsmålet er selvfølgelig, hvad princippet indebærer.

I Danmark er Højesteret tilbageholdende med at prøve grundlovsmæssigheden af folketingets love. I andre lande, som for eksempel Tyskland, kontrollerer forfatningsdomstolen i større grad lovgiver. Herhjemme er internationale domstole blevet kritiseret for at være retsskabende, mens øverste domstole i visse andre retsstatslige systemer har tradition for at være retsskabende, for eksempel i USA. Herhjemme er lovgiver i flere omgange blevet kritiseret (også med henvisning til magtens tredeling) for at indskrænke domstolens skøn, for eksempel i forbindelse med regler om strafudmåling. Omvendt har lovgiver i nogle tilfælde udtrykt skepsis med hensyn til, om domstolene loyalt efterlever lovgivers krav til strafudmålingen. Alle disse eksempler viser noget om, at der er mange måder at skabe en rimelig magtfordeling på. Principielt lever både en indgående lovregulering og en vidtstrakt beføjelse for domstolene op til principperne i art. 2.

Også på denne baggrund er kritikken af Ungarn interessant. Ved hjælp af det store flertal i parlamentet er det lykkedes regeringen at få vedtaget en række love, såkaldte kardinallove, som ikke – eller kun meget vanskeligt – kan ændres, også af efterfølgende regeringer. Det er sket på områder som familieretten, socialretten og skatteretten, hvilket skyldes, at den ungarske højesteret har afsagt en række domme på netop disse områder, der ikke passer regeringen. Vedtagelsen af lovene rykker dermed ved magtbalancen i landet. Formelt kan man stille det op således, at et demokratisk valgt flertal i parlamentet er utilfredse med, at nogle få højesteretsdommere spænder ben for det parlamentariske flertal. Men hvor går grænsen for flertallets regulering af borgernes forhold, og hvor går grænsen for, hvad domstolene må blande sig i?

Vedkommer det os?
Nu kan man selvfølgelig sige, at andre landes demokratiske problemer kun vedkommer os i begrænset omfang. Man kan som dansker måske nøjes med at føle sig indirekte berørt gennem bekymring for EU eller verdenssituationen generelt. Men der er mere konkrete juridiske konsekvenser af udviklingen. Danmark indgår i en række samarbejdsaftaler med EU som indebærer, at danske domstole og andre myndigheder uden videre skal anerkende afgørelser fra andre EU-landes myndigheder. EU-systemet forudsætter endog, at retsanvenderne i EU-landene har gensidig tillid til hinanden og hinandens retssystemer. Forenklet sagt indebærer det, at for eksempel en dansk dommer skal have tillid til, at retsafgørelser fra andre EU-lande som udgangspunkt overholder alle menneskerettigheder m.v. På det grundlag skal vi for eksempel udlevere danske borgere til retsforfølgning i Polen og Ungarn.

Men kan man have tillid til systemerne i Polen og Ungarn nu, hvor EU-institutioner have lavet officielle rapporter med kritik af brud på retsstatsprincippet?

Det spørgsmål rejste en irsk dommer i 2018 i forbindelse med Polens krav om udlevering af en borger. Dommeren spurgte EU-domstolen og fik det svar, at dommerne skal foretage en test bestående af to dele: For det første, om retsstatsprincippet i det land, som der skal udleveres til, er intakt. For det andet, hvis svaret er nej, om det har betydning i den konkrete sag for den pågældende person.

Der er andre eksempler på konsekvenserne af ”krisen for retsstaten”. Tysklands føderale domstol (Bundesgerichthof) har nyligt afvist retsvirkningerne i Tyskland af en dom fra en polsk domstol. Den polske domstol havde dømt den tyske fjernsynskanal ZDF til (igen) at undskylde for at omtale koncentrationslejren i Auschwitz som ”polsk udrydningslejr”. Afgørelsen fra den tyske domstol var begrundet i blandt andet ytringsfriheden, og domstolen udtalte, at afgørelser fra andre lande ikke kan gives retsvirkninger i et land, hvis det strider mod dette lands fundamentale retsprincipper og retsopfattelse.

Der er opstået strid om kerneværdierne. Det knager med andre ord i EU-fundamentet.

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Københavns Universitet. Forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.