Advokaten 5 ‘Small on small’ – offentlig støtte til lokale formål

Print Print
20-06-2017

                              

Kommissionen har med sin seneste praksis om foranstaltninger med lokal karakter åbnet for, at medlemsstaterne i højere grad kan støtte lokale aktiviteter, uden at dette udgør EU-statsstøtte. Kommissionen inviterer dermed myndighederne til at tage mere ansvar selv, men myndighederne skal dog være opmærksomme på, at EU-Domstolen endnu ikke har blåstemplet denne praksisændring – og i øvrigt på konkurrencelovens § 11a. 

Af advokatfuldmægtig Jacob Dahl Kongerslev og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten

Et af Juncker-Kommissionens mest centrale budskaber har siden dens begyndelse i 2014 været, at EU skal være mere politisk og ‘big on big things and small on small things’. Konkurrencekommissær Vestager har på en række områder vist, at hendes Generaldirektorat for Konkurrence tager denne prioritering alvorligt og bogstaveligt. På statsstøtteområdet har Kommissionen anvendt betydelige ressourcer på at gennemføre undersøgelser og træffe en række meget markante og retligt nyskabende afgørelser om nationale skattemyndigheders skatteaftaler eller -afgørelser vedrørende multinationale virksomheder som Apple, Starbucks, Fiat, McDonald’s og Amazon. Flere af disse verserer nu ved EU’s domstole.
Den anden side af denne politiske prioritering har også sat sig helt konkrete spor i Kommissionens arbejde og i retsudviklingen på statsstøtteområdet. Kommissionen har i 2015 og 2016 i en række sager fastslået, at forskellige typer støtteforanstaltninger er af så beskeden og lokal karakter, at de slet ikke udgør statsstøtte i EU-rettens forstand. Selvom disse sager ikke på samme måde som for eksempel Apple-undersøgelsen har kunnet tiltrække sig medieopmærksomhed, har Kommissionens nye tilgang til ‘small on small’ formentlig en langt større praktisk betydning for danske myndigheder.
Sagerne skaber sammen med Kommissionens fortolkningsmeddelelse om statsstøttebegrebet fra 2016 klarhed omkring, hvornår offentlig støtte i Kommissionens optik ikke påvirker konkurrencen mellem medlemsstaterne, og dermed ikke er statsstøtte i EUF-Traktatens forstand. 
Afgørelserne sender samtidig et signal til medlemsstaterne om, at Kommissionen ønsker, at medlemsstaterne selv tager mere ansvar i forbindelse med vurderingen af, om en national foranstaltning udgør statsstøtte.
Kommissionens tilgang sætter dog medlemsstaternes myndigheder og støttemodtagere i et retssikkerhedsmæssigt dilemma, da EU’s domstole endnu ikke har accepteret Kommissionens nye og mindre restriktive tilgang til støtte af lokal karakter. Hidtidig praksis fra domstolene indikerer (fortsat), at der skal meget lidt til, før en støtteforanstaltning påvirker samhandelen og dermed er omfattet af EU’s statsstøtteregler. Det er derfor ikke uden risiko for danske myndigheder og støttemodtagere at udleve Kommissionens ønske om at være ‘small on small’ i praksis.

Den traditionelle tilgang til samhandelspåvirkning
Som statsstøtte betragtes ifølge EUF-Traktatens artikel 107, stk. 1, støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner i det omfang, som støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Betingelserne er kumulative, så er blot en enkelt af dem ikke opfyldt, er der ikke tale om statsstøtte i EUF-Traktatens forstand.  Kommissionen har tidligere antaget, at stort set alle støtteforanstaltninger potentielt kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis de giver en virksomhed en selektiv økonomisk fordel. Denne del af statsstøtte-analysen har dermed indtil nu ikke tiltrukket sig meget opmærksomhed, fordi man i praksis i konkrete sager stort set altid blot har forudsat, at denne betingelse var opfyldt.
Danske myndigheder har selv mærket denne strenge tilgang til kravet om påvirkning af samhandelen i flere ældre sager. For eksempel fastslog Kommissionen i henholdsvis 2005 og 2011, at støtte til henholdsvis Geocenter Møns Klint og Dansk Skaldyrscenter på Mors potentielt kunne påvirke samhandelen og dermed var omfattet af EU’s statsstøtteregler. Disse to sager illustrerer meget fint, hvor lidt der tidligere skulle til, før samhandelen ifølge Kommissionen var påvirket.  

Kommissionens nye tilgang
De seneste afgørelser fra Kommissionen og Kommissionens fortolkningsmeddelelse om statsstøttebegrebet signalerer en ny tilgang til analysen af, hvornår samhandelen kan antages at være påvirket af nationale myndigheders støtte.  
Kommissionen har i 12 sager fra 2015 og 2016 fastslået, at en række foranstaltninger kun havde lokal virkning, og at de dermed ikke udgjorde statsstøtte i forhold til EUF-Traktatens artikel 107. De 12 sager vedrørte så forskellige foranstaltninger som støtte til lokale medier på baskisk og valensisk i Spanien, en sportslejr i Tyskland, et plejehjem i Portugal, et hospital i Tjekkiet og to medicinske klinikker i Tyskland, erhvervsrådgivning med socialt sigte i Tyskland, havne i Tyskland og Holland samt klatreanlæg og golfklubber i Storbritannien.
Overordnet set falder de 12 sager inden for områderne kultur, sport, sundhedspleje, havneinfrastruktur og sociale foranstaltninger. Med undtagelse af havneinfrastruktur er der tale om områder, hvor Kommissionen på andre måder historisk set har accepteret, at der ikke har været tale om statsstøtte, eller at støtten har været forenelig med EUF-Traktaten, eksempelvis ved at fastslå, at der ikke har været tale om økonomisk aktivitet, at aktiviteten har været omfattet af reglerne om public service eller at der gennem retningslinjer, som eksempelvis for medie- og kulturstøtte, har været vide muligheder for at få godkendt støtten som forenelig.      
Kommissionen har yderligere underbygget den nye praksis i sin fortolkningsmeddelelse om statsstøttebegrebet (punkterne 196-198) fra 2016, hvori Kommissionen på baggrund heraf kort – men mere generelt – beskriver, hvornår en foranstaltning kun har lokal karakter.
Kommissionen opsummerer i punkt 196 i fortolkningsmeddelelsen med henvisning til praksis sin tilgang til støtte med rent lokal virkning. Kommissionen anfører i den forbindelse:

I disse sager fastslog Kommissionen, at støttemodtageren leverede varer eller tjenesteydelser i et begrænset område i en medlemsstat, og at det var usandsynligt, at støttemodtageren ville tiltrække kunder fra andre medlemsstater, samt at det ikke kunne forventes, at foranstaltningen ville have andet end en marginal indvirkning på grænseoverskridende investeringer eller etableringer.

Kommissionens analyse indeholder altså tre led: Først vurderer den, hvilken geografisk rækkevidde støttemodtagerens levering af varer eller tjenesteydelser har. Dernæst vurderer den, om støttemodtageren vil tiltrække kunder fra andre medlemsstater. Endelig foretager Kommissionen på grundlag af navnlig de to forrige forhold en mere overordnet vurdering af, om der på baggrund af den konkrete foranstaltning kan forventes andet end en marginal indvirkning på grænseoverskridende investeringer eller etableringer.     
I forlængelse heraf oplister Kommissionen i punkt 197 i fortolkningsmeddelelsen de områder, hvor Kommissionen i praksis har accepteret, at der alene var tale om støtte med rent lokal virkning, og som det deraf må kunne udledes, også i fremtiden vil acceptere, at der vil kunne ydes støtte, uden at det dermed bliver omfattet af statsstøttebegrebet. De otte områder er lokale sports- og fritidsfaciliteter, lokale kulturelle begivenheder og enheder, lokale hospitaler og andre sundheds- og helbredsfaciliteter, nyhedsmedier og/eller kulturprodukter med et begrænset lokalt publikum, lokale konferencecentre, lokale informations- og netværksplatforme til direkte at afhjælpe problemer med ledighed og sociale konflikter, små lufthavne eller havne, kabelbaneanlæg (skilifter etc.) i områder med få faciliteter og begrænset turistkapacitet.
De 12 sager og Kommissionens fortolkningsmeddelelse giver dermed samlet set medlemsstaterne betydelig ny viden om Kommissionens tilgang til støtte af lokal karakter, som kan anvendes i forbindelse med designet og vurderingen af, om lokale foranstaltninger udgør statsstøtte.

Hvad siger EU-Domstolen?
Det er endnu usikkert, om EU’s domstole vil bakke op om Kommissionens nye tilgang. EU-Domstolens afgørelse i Eventech-sagen fra 2015 indikerede ikke umiddelbart, at Domstolen var klar til at være ‘small on small things’. Sagen handlede om, hvorvidt det var statsstøtte, at de sorte Londontaxaer – modsat andre taxaer – kan køre i busbanerne. Umiddelbart et ganske geografisk afgrænset marked skulle man mene. Alligevel nåede Domstolen frem til, at ‘det ikke kunne udelukkes’, at denne foranstaltning kunne påvirke samhandelen.
Dette efterlader på nuværende tidspunkt en vis usikkerhed for nationale myndigheder, der overvejer at anvende Kommissionens nye tilgang til samhandelspåvirknings-testen.

Konkurrencelovens § 11 a
Afslutningsvis skal det nævnes, at uanset om der rent faktisk er blevet åbnet op for en større adgang til at yde støtte til lokale foranstaltninger, så vil der stadig skulle foretages en vurdering af den konkrete foranstaltning i forhold til konkurrencelovens § 11 a, efter hvilken Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør eller skal tilbagebetales.
Der er dog den væsentlige modifikation, at støtte, som er lovlig i henhold til offentlig regulering, ikke er omfattet af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens mulighed for at udstede påbud.

Jacob Dahl Kongerslev
Advokatfuldmægtig i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole i sager om EU-retlige emner.

Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU og Markedsregulering. Rass Holdgaard rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.