Advokaten 3 De svageste borgeres retssikkerhed

Print Print
27-03-2017

 

Den samfundsmæssige og retspolitiske udvikling har de seneste år resulteret i, at retssikkerheden på det sociale område på adskillige parametre er blevet forringet. Det er eksempelvis sket ved, at mængden af regler og love ikke kun er vokset i antal, men også ved, at lovgivningen konstant er blevet ændret og øget i kompleksitet, så det er blevet vanskeligt for den enkelte borger og sagsbehandler at gennemskue den eksisterende regulering.


Respekten for borgernes retssikkerhed – uanset borgernes økonomiske, sociale og mentale ressourcer – er en grundpille i en retsstat og et demokrati som det danske. Desværre viser den samfundsmæssige og retspolitiske udvikling, at ikke alle borgere er stillet lige, når det gælder respekten for retssikkerheden.

Af advokat Birgitte Arent Eiriksson, Justitia

Respekten for borgernes retssikkerhed er en grundpille i en retsstat og et demokrati som det danske. Særligt afgørende er det, at retssikkerhed nyder den nødvendige respekt på de områder, hvor offentlige myndigheder er tillagt beføjelser til at føre kontrol med og træffe afgørelser med retsvirkning for borgerne.
Gruppen af socialt udsatte udgør nogle af samfundets svageste borgere, der af forskellige årsager er mere afhængige af støtte og hjælp fra offentlige myndigheder og samfundets øvrige institutioner. Denne gruppe er derfor også i hyppigere kontakt med forvaltningens forskellige grene end andre, både når det handler om modtagelse af offentlige ydelser som kontanthjælp, pension med videre, myndighedsindgreb såsom tvangsfjernelse samt behov for hjælp i form af vejledning og rådgivning. Socialt udsatte defineres af Socialministeriet som “personer, der lever i samfundets yderkanter, personer, der ofte har et dårligt helbred, der sjældent har tilknytning til arbejdsmarkedet, og som ikke drager nytte af samfundets almindelige tilbud til borgerne.” Der kan for eksempel være tale om personer med psykiske sygdomme, med misbrug af alkohol og/eller bevidsthedspåvirkende stoffer, hjemløse eller prostituerede.
I en retsstat er det afgørende, at alle – uanset økonomisk eller andet ressourcemæssigt overskud – i deres møde med forvaltningen får en fair og retfærdig behandling, herunder at borgerne kan gennemskue de til enhver tid gældende regler, at sagsbehandlingen sker med respekt for de processuelle regler, herunder ikke mindst forvaltningslovens bestemmelser, og at der sikres det fornødne grundlag for, at forvaltningen er i stand til at træffe materielt rigtige afgørelser. Grundlæggende rettigheder såsom retten til privatliv bør ikke krænkes unødigt af myndighedernes stigende behov for at kontrollere og overvåge borgere, der eksempelvis modtager sociale ydelser eller anden hjælp fra det offentlige. Og borgere, der ikke har det fornødne overskud til selv at erhverve sig advokat og/eller retshjælp, skal have mulighed for at få kompetent juridisk rådgivning og få prøvet deres ret.

Den samfundsmæssige udvikling
Over de seneste år har den samfundsmæssige og retspolitiske udvikling resulteret i, at retssikkerheden på det sociale område på adskillige parametre er blevet forringet, hvilket særligt rammer gruppen af socialt udsatte. Som det fremgår af de efterfølgende afsnit, er dette eksempelvis sket ved, at mængden af regler og love på området løbende og vedvarende ikke kun er vokset i mængde, men også konstant ændres og øges i kompleksitet. Det gør det ofte vanskeligt både for borgerne og de sagsbehandlere, der skal yde den nødvendige rådgivning, at gennemskue det eksisterende retsgrundlag. Samtidig har besparelses- og effektivitetshensyn hos forvaltningerne medført en betydelig større arbejdsbyrde for de ansatte og en mere grænsesøgende praksis. Det indebærer blandt andet en forøget risiko for, at afgørelser om specifikke ydelser og/eller bistand træffes på et forkert grundlag, og at udsatte borgere ikke får den hjælp, de har ret til. Det er på denne baggrund afgørende, at der eksisterer gode rammevilkår for at kunne påklage en afgørelse samt at få den nødvendige juridiske bistand i førelsen af sager.
Også når det handler om borgernes klageadgang og effektiv domstolsprøvelse, har vi de senere år set, at denne grundlæggende ret er blevet forringet blandt andet ved ændringer af klagestrukturen, indførelse af begrænsninger af ankemuligheder, begrænsninger af muligheden for at opnå fri proces og retshjælp samt høje retsafgifter, som har forhøjet de økonomiske omkostninger ved at føre sager.
Det indebærer ikke blot, at der lægges sten i vejen for, at udsatte borgere i samme udstrækning som andre kan få prøvet deres ret. Det indebærer også en forøget risiko for, at myndigheder kan videreføre en eventuel forkert praksis.
Derudover er der, blandt andet som følge af finanskrisen, blevet vedtaget et stadig mere snærende kontrolregime med tiltag, der nærmer sig egentlig overvågning, der skal sikre, at borgerne ikke modtager ydelser, de ikke er berettigede til. Dette rammer særligt gruppen af socialt udsatte, eftersom disse personer typisk bliver tildelt flere sådanne ydelser.

Projektets formål
Justitia vil derfor som et nyt juridisk fokusområde i de kommende år rette blikket på socialt udsattes retssikkerhed. Formålet er gennem en række faglige analyser at identificere og belyse nogle af de retssikkerhedsmæssige problemstillinger, der eksisterer på det sociale område, samt at fremsætte konkrete løsningsforslag, der kan forbedre de juridiske rammevilkår for både borgerne og de fagfolk og organisationer, som dagligt arbejder med socialt udsatte.
I nærværende artikel vil jeg fremhæve nogle af de retssikkerhedsmæssige problemstillinger, der gør sig gældende for særligt udsatte grupper, og som vi i Justitia i de kommende år vil sætte fokus på.

Barrierer for adgangen til domstolsprøvelse
Der eksisterer en række forskellige barrierer i forhold til borgernes mulighed for at få adgang til domstolene. Det gælder blandt andet niveauet af retsafgifter og muligheden for at opnå fri proces og retshjælp.
I en undersøgelse fra maj sidste år så vi i Justitia på udviklingen i de danske retsafgifters størrelse, som trods lempelsen i 2004, fortsat ligger på et meget højt niveau sammenlignet med øvrige nordiske lande og også på europæisk plan. Eksempelvis kan en almindelig borger efter de danske regler om retsafgifter risikere at skulle betale helt op mod 150.000 kroner, for at få en sag behandlet ved byretten – vel at mærke eksklusive udgifter til advokatbistand med mere. Det beløb fordobles, hvis sagen ankes til landsretten. I sammenligning med retsafgifterne i de øvrige EU-lande, ligger Danmark nummer syv ud af 33 lande, når det handler om andelen af domstolenes udgifter, der dækkes af retsafgifter. Retsafgifterne i Danmark dækker således hele 40,1 procent af udgifterne til domstolene, mens retsafgifterne i Sverige, Norge og Finland kun dækker henholdsvis 0,8 procent, 9,4 procent og 13,5 procent af udgifterne til domstolene. Udviklingen i retsafgifternes niveau herhjemme peger således på, at de i dag i langt højere grad fungerer som en indtægtskilde for staten, selvom det aldrig har været hensigten. Et af argumenterne for fastholdelse af høje retsafgifter har ofte været, at det vil begrænse mængden af retssager. Umiddelbart synes der dog ikke at være sammenhæng mellem størrelsen af retsafgifterne og antallet af civile sager. Danmark er for eksempel det nordiske land, hvor retsafgifterne er højest samtidig med, at vi er det land, hvor der bliver anlagt flest civile retssager. Omvendt har både Sverige og Norge lavere retsafgifter og et mindre antal civile sager end i Danmark. Retsafgifterne skal selvfølgelig i et vist omfang kunne bidrage til dækning af domstolenes udgifter ved at behandle en sag, men når retsafgifterne bliver for høje, kan det få alvorlige konsekvenser for en række borgere, herunder ikke mindst gruppen af socialt udsatte. Når adgangen til domstolene bliver for omkostningstung, vil mange borgere nemlig være nødsaget til at indgå et forlig, der stiller dem dårligere, end, hvis sagen var blevet behørigt prøvet. Det kan også resultere i, at borgere helt afstår fra at indbringe en civil sag mod for eksempel et forsikringsselskab for domstolene, således at sagen aldrig bliver prøvet.
På samme måde kan begrænsninger af borgerens mulighed for at opnå juridisk rådgivning gennem ordningerne om fri proces og retshjælp udgøre en barriere for at få prøvet sin ret. Disse ordninger er særlig relevante i forhold til socialt udsatte, som ikke selv har det økonomiske og/eller mentale overskud til på egen hånd at finde advokatbistand. En nylig rapport fra december 2016, hvor Advokatsamfundet og Danske Advokater har belyst den retshjælp, der udøves af advokatvagter, og den offentlige retshjælp ved advokat, sættes der fokus på en række problemstillinger som blandt andet manglende geografisk dækning, administrative byrder, for lav fastsættelse af ydelserne for retshjælp med mere. For socialt udsatte er det dog særligt den retshjælp, som ydes af de almindelige retshjælpskontorer, der er relevant. Justitia vil derfor fokusere på denne form for retshjælp for at skabe et samlet billede af den nuværende retshjælpsordning og afdække behovet for ændringer.

Korrekte afgørelser, sagsbehandlingstider og klageadgang
I relation til domstolsprøvelse hører også spørgsmålet om korrekt sagsbehandling og afgørelser, sagsbehandlingstider samt klageadgang.
Hver dag træffer den offentlige forvaltning afgørelser, som særligt for gruppen af socialt udsatte kan få vidtrækkende konsekvenser. Nyere opgørelser viser desværre, at der i alt for mange tilfælde sker fejl i forvaltningens afgørelser. For eksempel viser Ankestyrelsens årsopgørelse for sagsbehandlingen 2015, at 27 procent af klagesagerne over kommunernes afgørelser og 21 procent af klagesagerne over Udbetaling Danmarks afgørelser blev omgjort i Ankestyrelsen. Disse tal skal ovenikøbet ses i lyset af, at førsteinstansen forinden klagesagens behandling har mulighed for selv at ændre sin afgørelse. Endvidere viser Ankestyrelsens redegørelse om behandling af klagesager fra Udbetaling Danmark 2015, at 34 procent af de klagesager, som blev stadfæstet af Ankestyrelsen, alligevel gav anledning til kritik eller bemærkninger på grund af mangler. Der findes også eksempler på, at kommuner i deres afgørelsespolitik har varetaget usaglige hensyn for eksempel ved at vælge en indsats alene ud fra økonomiske overvejelser. Folketingets Ombudsmand udtalte således i en redegørelse af 10. april 2014 om planlagte besparelser på anbringelsesområdet i Guldborgsund Kommune, at “det materiale, som jeg har modtaget om Guldborgsund Kommunes igangværende revisitationsproces, efterlader det indtryk, at selve processen er blevet iværksat alene med henblik på at finde besparelsesmuligheder.” Et andet eksempel stammer fra Odense Kommune, hvor nogle chefer i sommeren 2015 besluttede, at hver femte sag om udsatte børn og unge skulle lukkes for at spare penge. I alt skulle op mod 180 sager lukkes på denne måde. Planen blev dog opgivet, da sagen kom frem i pressen, og Ombudsmanden blev involveret.
Den høje fejlprocent i forvaltningens afgørelser sammenholdt med forvaltningens grænsesøgende afgørelsespolitik giver anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, som Justitia nu vil sætte fokus på. Udviklingen indikerer ligeledes, at der er behov for, at flere principelle afgørelser bliver prøvet ved domstolene. Justitia og Advokatsamfundet har derfor etableret et samarbejde med en række advokater, som skal føre sådanne principelle sager, uden at de involverede borgere skal betale.
En høj fejlprocent i sagsbehandlingen stiller også krav til et effektivt klagesystem. Særligt i relation til socialt udsatte er det afgørende, at der sikres reelle muligheder for at påklage en afgørelse og et smidigt klagesystem, som sikrer en hurtig og korrekt afgørelse. Et kompliceret klagesystem eller fejlagtig sagsbehandling kan nemlig have store personlige og økonomiske konsekvenser for den enkelte borger, som fratages en ydelse, så længe der ikke e foreligger en afgørelse. En opgørelse i Aarhus Kommune fra 2015 viste eksempelvis, at kommunerne i flere år systematisk havde overskredet lovpligtige sagsbehandlingsfrister med mere i forhold til nogle af samfundets mest udsatte unge. Problemstillingen er særlig relevant, når det gælder indgribende myndighedsforanstaltninger som tvangsfjernelse eller anbringelse af børn uden for hjemmet, hvor lange sagsbehandlingstider eller manglende klageadgang kan få vidtrækkende konsekvenser for det enkelte barn. Vigtigheden af at kunne påklage en afgørelse understreges også af et svar på et folketingsspørgsmål i 2016 fra den daværende social- og indenrigsminister (spørgsmål nr. 352, Alm. del, 2015-2016). Det fremgår heraf, at Ankestyrelsen årligt behandler over 700 sager om anbringelse af børn og unge under 18 år, og at 80 procent af Ankestyrelsens afgørelser om anbringelse uden for hjemmet uden samtykke i 2015 blev indbragt for byretterne. Justitia vil derfor også rette fokus på selve strukturen og de seneste ændringer af klagesystemet.

Regeljunglen
De retssikkerhedsmæssige problemstillinger handler dog ikke kun om adgangen til at påklage eller anke en afgørelse. Det handler også mere grundlæggende om det regelgrundlag, som forvaltningen træffer sine afgørelser på baggrund af.
På det sociale område er mængden af regler og kompleksiteten heraf over de seneste år eksploderet, og alene reglerne på beskæftigelsesområdet fylder cirka 23.000 sider. Det gør det næsten umuligt for især udsatte borgere at forudsige og forstå deres retsstilling. Samtidig resulterer et stadig mere omfattende regelkompleks i, at de sagsbehandlere, der har til opgave at vejlede og rådgive borgerne om for eksempel de ydelser, som de er berettiget til, ikke altid har det fornødne kendskab til de til enhver tid gældende regler og af den grund træffer en forkert afgørelse. Samtidig er det retssikkerhedsmæssigt afgørende, at der findes klare og entydige begrebsdefinitioner i lovgivningen for eksempel om, hvornår en borger er ‘enlig’, hvad der udgør ‘omsorgssvigt’ med mere.
I dag er lovgivningen på det sociale område imidlertid ofte kendetegnet ved uklare regler og begrebsanvendelser, som efterlader forvaltningen en bred skønsmargin med risiko for, at der træffes forkerte afgørelser, og/eller at borgerne behandles forskelligt afhængigt af, hvilken kommune eller sagsbehandler, der træffer afgørelsen.

Myndighedsbeføjelser til kontrol og overvågning
Samtidig med, at borgernes muligheder for at få prøvet deres ret og mulighed for at gennemskue den eksisterende lovgivning løbende er blevet forringet, er myndighedernes beføjelser til at overvåge og kontrollere borgerne samt deres beføjelser til at indsamle og videregive personfølsomme oplysninger tilsvarende konsekvent blevet udvidet.
Det har blandt andet resulteret i, at kommuner i dag med de dertil oprettede kontrolgrupper kan udsætte borgere på offentlige ydelser for intensiv overvågning og ydmygende forhør med spørgsmål vedrørende privatsfæren for eksempelvis at afdække, om den enkelte har ret til tillæg som enlig, boligstøtte, pension med mere.
Udbetaling Danmark har ligeledes fået vidtgående beføjelser til at overvåge, kontrollere samt indsamle og dele personfølsomme oplysninger om ikke kun borgere, som modtager offentlige ydelser, men også om deres samlevere, børn, ægtefæller med mere. Oplysningerne registreres og samkøres og kan give anledning til kontrolforanstaltninger, hvor sårbare borgere ikke nyder de retssikkerhedsmæssige garantier, der for eksempel tildeles folk, der er sigtet for kriminalitet. 

Projektets nødvendighed
Som jeg har illustreret i denne overordnede gennemgang, er retssikkerheden på det sociale område på adskillige parametre blevet forringet over de seneste år. Den samfundsmæssige og retspolitiske udvikling rejser derfor en række retssikkerhedsmæssige problemstillinger, som det er nødvendigt at sætte fokus på for at sikre, at alle har lige muligheder og stilles lige for loven, uanset ressourcemæssigt overskud eller pengepungens størrelse. Derfor er socialt udsattes retssikkerhed nu et område, som Justitia i de kommende år vil kulegrave.

Birgitte Arent Eiriksson
Advokat i Justitia, hvor hun blandt andet varetager Justitias juridiske fokusområder vedrørende effektiv domstolsprøvelse og socialt udsattes retssikkerhed. Tidligere har hun besiddet en række forskellige stillinger på Justitsministeriets område, herunder hos Rigspolitiet og Rigsadvokaten.

Justitia
Danmarks eneste uafhængige juridiske tænketank. Justitia har som formål at styrke fokus på og respekten for grundlæggende retsstatsprincipper og frihedsrettigheder. Justitia beskæftiger sig juridisk fagligt primært med områder vedrørende de grundlæggende frihedsrettigheder, socialt udsattes retssikkerhed, effektiv domstolsprøvelse og retssikkerhed på skatteområdet. Til daglig ledes Justitia af direktør Jacob Mchangama.