Advokaten 2 EU retspolitik: Overførsel af domfældte i EU

Print Print
26-02-2017

 

Udvidet brug af alternativer til fængsling er måske noget, som det var værd for eksempelvis danske advokater at være opmærksomme på i forbindelse med sager om udlevering til retsforfølgning eller afsoning herhjemme eller i andre EU-lande.
Det kan meget vel tænkes, at nogle måneder i et dansk eller svensk fængsel er at foretrække fremfor et græsk eller litauisk fængsel – også selvom man ikke forstår dansk og er langt fra sin familie.

EU's Agentur for Grundlæggende Rettigheder har netop udgivet en rapport om overførsel af domfældte til afsoning af straf i andre EU-lande. EU-reglerne, der også gælder for Danmark, er vedtaget i 2008-2009 og skal gøre det lettere at overføre til afsoning. Officielt skyldes det hensynet til den domfældtes rehabilitering, men man kan nok ikke se bort fra de økonomiske incitamenter.

Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

De EU-regler, som Agenturet baserer sin undersøgelse på, er vedtaget før Lissabon-Traktatens ikrafttræden. Danmark er derfor bundet af reglerne på lige fod med de andre EU-lande, og danske forhold indgår i rapporten.
Da reglerne endnu er relativt nye, og da der er en stigende tendens til at overføre domfældte, er rapporten ventet med en vis interesse. Desuden er der i mange lande – herunder vel Danmark? – et politisk ønske om endnu flere overførsler. For eksempel er overførsler af EU-borgere fra de østeuropæiske lande, der er dømt for berigelseskriminalitet i de mere velstillede EU-lande, et emne af en vis politisk interesse. Det skyldes ikke mindst, at det er dyrt at spærre folk inde.
I rapporten forefindes i øvrigt en opgørelse, der viser, at Sverige bekoster 50 gange mere pr. frihedsberøvet end for eksempel Kroatien. Selv hvis man tager leveomkostningerne i de to lande i betragtning, er forskellen opsigtsvækkende (eller måske snarere gruopvækkende)! 

Reglerne øger muligheden for at overføre
Der er i regi af Europarådet tidligere (1983) vedtaget en konvention om overførsel af domfældte, men konventionen vedrører kun personer med statsborgerskab i det land, som de skal overføres til. Desuden hviler reglerne på forudsætningen om, at der skal foreligge samtykke fra såvel den dømte, som modtagerlandet. En tillægsprotokol fra 1997, der blandt andet skulle gøre op med kravet om samtykke fra den domfældte, blev ikke ratificeret af alle EU-lande.
EU ønskede at gøre det lettere at udlevere domfældte. EU-reglerne fra 2008 og 2009 er derfor ikke begrænset til personer med et bestemt statsborgerskab, og der kræves ikke samtykke fra den domfældte. Reglerne er desuden baseret på EU-princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser. Det betyder, at modtagerlandet som udgangspunkt skal respektere en afgørelse om overførsel, der er truffet i domslandet. Dermed øges mulighederne for overførsler naturligvis betragteligt, og det er ingen hemmelighed, at en række østeuropæiske lande imødeså problemer. Polen fik således en særlig overgangsordning for at kunne implementere reglerne (den er dog udløbet nu). 

Reglerne er baseret på ideen om rehabilitering
Rapporten fra Agenturet baserer sig på tre rammeafgørelser, nemlig den om overførsler af domfældte (nr. 2008/909), den om prøveløsladelse, tilsyn og alternative sanktioner (nr. 2008/947) og den om alternativ til varetægtsfængsling (nr. 2009/829). Navnlig de to førstnævnte rammeafgørelser er baseret på ideen om rehabilitering af den domfældte. Der er ganske vist ingen egentlig definition af rehabilitering i rammeafgørelserne, men det fremgår af præamblen i nr. 2008/909, at væsentlige kriterier er personens tilknytning til modtagerlandet, om vedkommende betragter dette land som sit familiemæssige, sproglige, kulturelle, sociale eller økonomiske centrum, og om vedkommende i øvrigt har anden tilknytning til dette land. Ifølge præamblen til rammeafgørelsen, bør disse kriterier indgå i vurderingen af, om en person skal overføres.
EU tilsigter, og har i et vist omfang også pligt til, at leve op til internationale standarder. Et centralt instrument i denne sammenhæng er derfor FNs ‘Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners’. I rapporten fra Agenturet citeres fra FN-reglerne, som i øvrigt senest er revideret i 2015 (se www.penalreform.org). Det fremgår af citatet, at formålet med fængselsstraf alene kan realiseres, hvis indespærringen i videst muligt omfang bruges til at gøre den indsatte i stand til at blive reintegreret i samfundet og leve et kriminalitetsfrit, værdigt liv. Derfor skal domfældte ifølge FN-reglerne afsone tættest muligt på deres hjem og der, hvor de bedst kan opnå social rehabilitering.

Menneskerettighederne
Det er oplagt, at Agenturet ser nærmere på implementeringen af de tre EU-retsakter, der alle er tæt knyttet til menneskeretlige problemstillinger, herunder til forbuddet mod umenneskelig og nedværdigende behandling samt retten til familieliv.
Som det fremgår ovenfor, er intentionen med EU-reglerne i vidt omfang i tråd med menneskerettighederne – og såre gode. Hvem ønsker ikke, at kriminelle, der er dømt til frihedsstraf, bliver bedst muligt rustet til at leve et værdigt og kriminalitetsfrit liv, når de kommer ud? Det antages vel også, at ikke mindst den dømte selv ønsker dette? Reglerne indebærer imidlertid en række ubehageligheder for de dømte. For eksempel kan den dømte jo blive udleveret til afsoning uden at give sit samtykke, ja måske uden at ønske en sådan overførsel, for eksempel fordi fængselsforholdene i hjemlandet er langt ringere eller rent ud sagt umenneskelige. Det kan meget vel tænkes, at nogle måneder i et dansk eller svensk fængsel er at foretrække fremfor et græsk eller litauisk fængsel – også selvom man ikke forstår dansk og er langt fra sin familie.
I Agenturets rapport rettes fokus mod de potentielle menneskeretlige problemer i forbindelse med reglernes anvendelse. Agenturet gør i øvrigt opmærksom på, at rapporten især kan have praktisk nytte for den, som arbejder med følgerne af implementeringen af de tre EU-rammeafgørelser. Det kunne for eksempel være en advokat, der har en klient, som skal overføres.

Det er muligt at sætte en kæp i hjulet
Trods EU-reglernes fokus på at lette overførslen af domfældte er det muligt at forhindre en overførsel. Det er faktisk et aspekt, som indgår i Agenturets rapport. For det første understreger Agenturet, at rehabilitering er formålet med reglerne, og at der bør foretages en konkret og individuel vurdering af udsigterne til rehabilitering. Det er således ikke tilfredsstillende, hvis der sker overførsel af domfældte alene med den begrundelse, at den domfældte skal afsone i sit hjemland. Agenturet mener, at der er en vis tendens til at administrere ordningen på den måde, hvilket er i strid med ideen bag ordningen.
Agenturet henviser til, at modtagerlandet kan afslå en overførsel, hvis overførslen ikke øger muligheden for rehabilitering. Det er i tråd med teksten i præamblen til rammeafgørelse nr. 2008/909, men det fremgår vel at mærke ikke umiddelbart af afslagsgrundene i art. 9. Der er formentlig en hel del politisk sprængstof i den (tænkte) situation, at for eksempel Kroatien afslog at modtage en kroatisk statsborger fra Sverige til afsoning med henvisning til, at fængselsforholdene i Sverige er langt bedre og derfor letter rehabilitering i højere grad.
Den anden – og i praksis nok mere væsentlige – afslagsgrund, som Agenturet omtaler i rapporten, er fængselsforholdene i det land, hvor de domfældte skal overføres til. Jeg har her i Advokaten tidligere beskrevet, hvordan EU-Domstolen på det seneste har åbnet en dør på klem for at afslå udlevering i de tilfælde, hvor den pågældende risikerer umenneskelig og nedværdigende behandling som følge af fængselsforholdene i det andet land. Det er værd at understrege, at muligheden for at afslå af denne grund er meget begrænset. På udleveringsområdet (både vedrørende retsforfølgning og afsoning) gælder nemlig EU-princippet om gensidig anerkendelse af domme og afgørelser. Det betyder, at myndighederne i et land som udgangspunkt skal have tillid til retssystemerne og afsoningsforholdene i andre EU-lande, og at de umiddelbart skal anerkende de afgørelser, som er truffet af de andre landes myndigheder. Der er imidlertid den undtagelse, at hvis der foreligger en konkret risiko for umenneskelig og nedværdigende behandling, skal udleveringen (i visse tilfælde) afslås. Det gælder også ved for eksempel udlevering til afsoning i et andet land. Der har herhjemme været sager om udlevering til blandt andet lande som Rumænien og Litauen.

Alternativer til fængsling
To af de tre rammeafgørelser, som Agenturet har undersøgt og vurderet i rapporten (rammeafgørelse nr. 2008/947 og nr. 2009/829), har til formål at reducere brugen af frihedsberøvelse, både i forbindelse med retsforfølgning, altså varetægtsfængsling, og i forbindelse med afsoning af straf. Formålet skal realiseres ved på tværs af EU-grænserne at sikre gensidig anerkendelse af alternativer til frihedsberøvelse, som for eksempel inddragelse af pas, meldepligt og prøveløsladelse med tilsyn og så videre.
Der er i de vestlige demokratier udbredt enighed om, at de etiske betænkeligheder og menneskelige omkostninger i forbindelse med frihedsberøvelse er betydelige. Det gælder navnlig brugen af varetægtsfængsling, som derfor må holdes på et minimum. Spørgsmålet om varetægtsfængsling er særdeles relevant i forbindelse med udleveringssager, fordi – som Agenturet skriver – der er større tilbøjelighed til at varetægtsfængsle EU-borgere fra andre lande på grund af flugtrisikoen.
Agenturet redegør for, at der er store forskelle mellem EU-landene vedrørende eksempelvis brug af varetægtsfængsling, men Agenturet vurderer, at der i EU-reglerne ligger et stort uudnyttet potentiale for reduktion af varetægtsfængsling med videre. Udvidet brug af alternativer til fængsling er måske noget, som det var værd for eksempelvis danske advokater at være opmærksomme på i forbindelse med sager om udlevering til retsforfølgning eller afsoning herhjemme eller i andre EU-lande. Der kan formentlig hentes argumenter i rapporten.

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.