Advokaten 10 EU-retspolitik: Ny central EU-anklagemyndighed

Print Print
17-12-2017

 
Den 12. oktober 2017 markerede en milepæl i EU-strafferetten, da flere EU-lande vedtog en forordning om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (kaldet EPPO). Ordningen er kompliceret og omfattende tilsammen over 200 artikler og præambelbetragtninger. I det følgende gives en kort introduktion til hovedlinjerne i ordningen.

Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Oprettelse af en europæisk anklagemyndighed er på flere måder en historisk begivenhed. For det første er det altid skelsættende med oprettelse af nye, selvstændige EU-myndigheder. De forsvinder ikke lige med det samme, de vokser sig typisk større med tiden, og de udvider som regel deres kompetencer. De præger derfor naturligvis også i stigende omfang EU-samarbejdet. Og så er det ikke hverdagskost, at der oprettes strafferetsspecifikke EU-myndigheder.  

For det andet er det opsigtsvækkende, at en EU-myndighed nu overtager kompetencen til at rejse og føre straffesager i medlemslandene. Hidtil har det været forbeholdt de enkelte lande og deres nationale myndigheder at efterforske, rejse tiltale og føre straffesager om svig med EU-midler ved de nationale domstole. På retsområder, hvor ordningen finder anvendelse, er det nu som udgangspunkt ikke længere de nationale anklagere, der afgør tiltalespørgsmål og fører sagen ved retten, men derimod personer underlagt EPPOs instruktion. Ordningen griber dermed ind i centrale dele af forvaltningen af medlemslandenes strafferet.

For det tredje er oprettelsen af EPPO en historisk begivenhed, fordi der har været anvendt en særlig bestemmelse i traktatgrundlaget. Hjemlen til oprettelsen af EPPO findes i art. 86 i Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Et forslag blev fremsat af Kommissionen allerede i 2013, men den foreslåede ordning har været kontroversiel, og på intet tidspunkt er det lykkedes at opnå enighed mellem landene. Derfor fremsatte 16 EU-lande i april 2017 ønske om at gøre brug af en særlig klausul i TEUF art. 86. Klausulen gør det muligt i tilfælde af uenighed, at et mindretal af lande (mindst ni) i realiteten hægter de utilfredse lande af og selv går videre med forslaget. Det kaldes i EU-regi for et forstærket samarbejde, og fører så at sige til et EU i flere hastigheder.  

Efterfølgende har Estland, Italien, Letland og Østrig tilkendegivet, at de også gerne vil deltage i ordningen, som dermed rummer 20 medlemslande. Uden for ordningen står Danmark, Irland, Malta, Holland, Polen, Sverige, Ungarn og Storbritannien.


EPPOs kompetence

EPPOs kompetence er indtil videre begrænset til at angå kriminalitet, der skader EU's finansielle interesser. Disse interesser omfatter såvel EU's indtægter som EU's udgifter. Det betyder, at for eksempel svig med EU-støttemidler og toldafgifter hører under EPPOs kompetence.

Det lyder måske umiddelbart enkelt og begrænset, men det er mere kompliceret end som så. En del af EU's indtægter kommer fra den moms, som betales i landene. I princippet skulle al momssvig dermed være omfattet af EPPOs kompetence. Men det ville være et stort indgreb i medlemslandenes straffesystemer, hvis enhver momsunddragelse skulle efterforskes og retsforfølges af EPPO.  Kompetencen omfatter derfor kun momssvig, som finder sted i sager med et vist grænseoverskridende element (omfatter to eller flere EU-lande), og hvis den samlede skade udgør mindst ti mio. euro. EPPOs kompetence er herudover begrænset til de kriminalitetsformer, som defineres i det nyligt vedtagne direktiv om strafferetlig beskyttelse af EU's finansielle interesser.

Et andet problem vedrører de sager, hvor både (rent) nationale interesser og EU-interesser er involveret. Her bestemmer ordningen, at det i visse tilfælde kan være nødvendigt at udvide efterforskningen til at omfatte andre lovovertrædelser i henhold til national ret, når disse er uløseligt forbundet med en lovovertrædelse, der skader EU's finansielle interesser. EPPO kan således udøve sin kompetence i tilfælde, hvor svig med EU-midler er den mest tungtvejende (den groveste) del af en sag.


EPPOs organisation

EPPO betegnes flere steder i den nye forordning som et EU-organ. Det fremgår imidlertid af præamblen til forordningen, at den specifikke karakter af EPPO's opgaver og struktur adskiller sig fra alle andre EU-organer og -agenturer og kræver særlige regler om blandt andet domstolskontrol. EPPO kommer til at ligge i Luxemburg, og opstarten er allerede i gang, men EPPO påbegynder ifølge forordningens bestemmelser tidligst sin efterforskning og tiltalerejsning i slutningen af 2020.

EPPO består af visse centrale enheder, men er ellers karakteriseret ved en væsentlig decentral struktur. Centralt står EPPOs chefanklager, der leder hele EPPO-organisationen og kollegiet af europæiske anklagere og permanente afdelinger. Det decentrale niveau består af de såkaldt europæiske delegerede anklagere. Disse udpeges af de enkelte medlemslande (mindst en i hvert land), hvor de er ansat som almindelige anklagere, men de tilknyttes EPPO, og de er alene underlagt EPPO-chefanklageren i de sager, som de fører for EPPO. I deres egenskab skal de sikres funktionel og retligt uafhængig status, som det hedder i forordningen, men de skal i øvrigt have (mindst) samme beføjelser som nationale anklagere. Det er de delegerede anklagere, der som udgangspunkt leder efterforskning og tiltalerejsning m.v. i de lande, hvor de hører hjemme.

Kollegiet af anklagere er et centralt organ i EPPO, hvor en europæisk anklager fra hvert medlemsland er repræsenteret. Kollegiet fører tilsyn med den efterforskning og retsforfølgning, der udføres af de europæiske delegerede anklagere. De fungerer også som forbindelsesled mellem det centrale og det decentrale niveau.


Efterforskning og tiltalerejsning

Forordningen fastsætter, at EPPO optræder som offentlig anklager. Det indebærer, at EPPO vælger det medlemsland (blandt flere mulige), hvor sagen skal føres. Det indebærer også, at EPPO træffer afgørelse om, hvorvidt der skal rejses tiltale mod en mistænkt eller tiltalt.

Forordningen rummer en række bestemmelser om efterforskning, om tvangsindgreb, om sigtedes rettigheder etc. Den efterforskning, der udføres af EPPOs delegerede anklagere i landene, skal overholde bestemmelserne i forordningen. Det er imidlertid kompliceret og delvis uigennemskueligt, hvilke juridiske problemer ordningen kan afstedkomme i forbindelse med det praktiske efterforskningsarbejde og tiltalerejsning i 20 forskellige lande. Det fremgår således af forordningen, at spørgsmål, som ikke er omfattet af forordningen, afgøres i overensstemmelse med national ret. Sagerne, der føres for retten, skal i øvrigt også som udgangspunkt følge den nationale retspleje. På samme måde skal de væsentligste tvangsindgreb, som aflytning og ransagning m.v., ske efter de nationale regler i det pågældende land. Også de nationale regler om domstolskontrol med efterforskning m.v. finder som udgangspunkt anvendelse.

Forordningen fastsætter trods sine ca. 120 præambelbetragtninger og lige så mange artikler kun nogle ganske få regler til regulering af et yderst kompliceret samspil mellem straffesystemer i forskellige lande og på forskellige niveauer. EU-domstolen vil givetvis få en del at gøre med fortolkning af retsgrundlaget i fremtiden.


Danmarks stilling

Ordningen med EPPO er omfattet af det danske retsforbehold. Vi får altså ikke indført særlige EPPO-efterforskere og EPPO-anklagere i Danmark. Fra dansk side har man på et tidspunkt udtrykt en vis skepsis overfor, om ordningen ville sikre en mere effektiv beskyttelse af EU's finansielle interesser end den, som dansk politi og anklagemyndigheden herhjemme i en dansk sammenhæng hidtil har ydet.

En række andre lande er som nævnt heller ikke med i ordningen, og det fremgår udtrykkeligt af forordningen, at disse lande ikke er bundet af EPPO-forordningen. Men Kommissionen er forpligtet til om nødvendigt at fremlægge forslag for at sikre et effektivt retligt samarbejde i straffesager mellem EPPO på den ene side, og de ikke-deltagende EU-lande på den anden.

Det er nærliggende at tro, at det vil komme til at ske med henblik på at sikre et effektivt retligt samarbejde i straffesager om blandt andet beviser og overgivelse af sigtede og mistænkte. Danmark har i den forbindelse givetvis også en pligt til at hjælpe EPPO mest muligt. I præamblen til forordningen henvises i forbindelse med de ikke-deltagende lande formanende til loyalitetsforpligtelsen i EU-traktatens artikel 4, stk. 3.

Endelig vil EPPO-ordningen få betydning for Eurojust (samarbejde mellem anklagere i EU), som Danmark er medlem af. Der er fremsat forslag til ny retsakt om Eurojust.


Thomas Elholm

Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.

Citater:

Ordningen med EPPO er omfattet af det danske retsforbehold. Vi får altså ikke indført særlige EPPO-efterforskere og EPPO-anklagere i Danmark.

Kollegiet af anklagere er et centralt organ i EPPO, hvor en europæisk anklager fra hvert medlemsland er repræsenteret. Kollegiet fører tilsyn med den efterforskning og retsforfølgning, der udføres af de europæiske delegerede anklagere. De fungerer også som forbindelsesled mellem det centrale og det decentrale niveau.