Advokaten 1 - Retssikkerhed i en digitaliseringstid

Print Print
27-01-2017

Digitalisering og ændret organisering i forvaltningen kan have utilsigtede virkninger for borgeres retssikkerhed, herunder adgangen til en helhedsorienteret vejledning.

Specialiseringen kan forbedre retssikkerheden ved at sikre korrekte afgørelser i et omfattede lovkompleks. Men i Ældre Sagen mener vi, at det ikke kan forventes, at en borger har det fornødne overblik over sine rettigheder efter sociallovgivningen. Derfor er det nødvendigt, at det sikres, at der er medarbejdere, der kan vejlede helhedsorienteret, sådan som loven tilsiger.

Af Ingrid Stokholm Lauridsen, jurist og konsulent i Ældre Sagen

Jurister og socialrådgivere i Ældre Sagens telefoniske rådgivning udførte i 2016 omkring 35.000 rådgivninger. I de senere år har vores socialrådgivere, der yder vejledning i henhold til sociallovgivningen, oplevet en tendens til, at flere og flere borgere har fået en forkert, mangelfuld eller slet ingen vejledning om deres rettigheder i kontakten med kommunen eller Udbetaling Danmark. Der er også eksempler på borgere, der ikke er blevet partshørt, eller som har fået en afgørelse, der er uforståelig både for borgeren og Ældre Sagens rådgivere. Ligesom der er borgere, der har fået et mundtligt afslag, som ikke bliver fulgt op med en skriftlig afgørelse med klagevejledning.  
Det er en bekymrende tendens. Derfor valgte Ældre Sagen i 2016 at få foretaget en undersøgelse blandt landets borgerrådgivere for at afdække deres oplevelser af udviklingen i borgernes retssikkerhed i lyset af digitaliseringen og de generelle forandringer, der er sket i den offentlige sektor i de senere år. Vi har således ønsket at få undersøgt, om borgerrådgiverne kan genkende den tendens, Ældre Sagens socialrådgivere oplever.

Hvorfor spørge borgerrådgiverne?
Ældre Sagen valgte at foretage en undersøgelse blandt borgerrådgiverne, fordi de i kraft af deres stilling har et særligt fokus på retssikkerhed og god forvaltning. 
Borgerrådgiverne rådgiver og vejleder borgere, der ikke er tilfredse med den sagsbehandling, de har fået i kommunen. Borgerrådgiverne udøver også tilsyn med, om kommunens administration arbejder i overensstemmelse med lovgivningen og god forvaltningskik. De kan således bidrage til en bedre kvalitet i den kommunale sagsbehandling, for eksempel ved at give tilbagemeldinger til kommunen om observationer og undervise kommunens medarbejdere.
Borgerrådgiverne taler – ligesom Ældre Sagens rådgivere – med borgere, der har brug for hjælp, hvilket betyder, at de dermed har begrænset kontakt med borgere, der har en oplevelse af, at deres kontakt med den offentlige forvaltning er forløbet, som den skal. Men netop på grund af borgerrådgivernes fokus på retssikkerhed, deres brede kontakt i forvaltningen og uvildighed mener vi, de kan give et billede af, hvad der er ‘normaltilstanden’.

Den helhedsorienterede vejledning er særligt udfordret
Borgerrådgiverne blev spurgt om “såvel positive som mindre positive aspekter af retssikkerhedens tilstand og udvikling.”
De gav ifølge rapporten “generelt udtryk for, at de har et godt samarbejde med forvaltningerne, og at der i kommunerne er interesse for at styrke borgernes retssikkerhed”, men det var det “kritiske perspektiv, der dominerede hos de fleste borgerrådgivere.” Det var ikke “alene kritik over for praksis i egen organisation, men også over for de vilkår og den opmærksomhed (eller mangel på samme), de oplevede, retssikkerheden har mange steder i det offentlige, ikke mindst hos centrale beslutningstagere.”
En af de væsentligste konklusioner i rapporten er efter Ældre Sagens mening, at “den helhedsorienterede vejledning er særligt udfordret.” Synspunktet er bekymrende og ikke mindst relevant at se nærmere på, også i lyset af at det er den samme oplevelse, socialrådgiverne i Ældre Sagens telefoniske rådgivning har.

Det fremgår af forvaltningslovens § 7, at “en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang skal yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.”
Af rapporten fremgår det, at “en borgerrådgiver i et kommentarfelt i spørgeskemaundersøgelsen angiver, at medarbejderne ikke i tilstrækkeligt omfang er opmærksomme på, hvor langt vejledningsforpligtelsen i det hele taget rækker; “kommunerne har en generel vejledningsforpligtelse, men glemmer i mange tilfælde, at der i visse situationer gælder en udvidet vejledningsforpligtelse til borgere med særlige behov.”
Der findes en sådan skærpelse af vejledningspligten på det sociale område i retssikkerhedslovens § 5, hvorefter “kommunen skal behandle ansøgninger og spørgsmål om hjælp i forhold til alle de muligheder, der findes for at give hjælp efter den sociale lovgivning, herunder også rådgivning og vejledning. Kommunen skal også være opmærksom på, om der kan søges om hjælp hos en anden myndighed eller efter anden lovgivning.”
Kommunens medarbejdere skal således være i stand til ikke blot at svare på en borgers spørgsmål, men de skal også have det overblik over sociallovgivningen, som man ikke kan forvente, at borgeren har. Dermed skal de hjælpe med at sikre, at borgeren får hjælp i henhold til de rettigheder, vedkommende har ifølge lovgivningen.

Specialisering kan medføre manglende overblik
Borgerrådgiverne oplever ifølge rapporten, at “de regler, kommunerne skal administrere, bliver stadig mere komplicerede og ofte ændres.” Som en borgerrådgiver udtrykker det, så er det vedkommendes oplevelse, “(…) at kompleksiteten inden for lovgivningen er øget de senere år. Der er kommet reformer – reform på reform. Og der er rigtig meget, man skal kunne mestre, hvis man sidder som sagsbehandler i en kommune.”
Med en mere kompleks lovgivning kan der være et behov for en øget specialisering af medarbejderne. En øget specialisering kan også begrundes i et ønske om effektivisering. Uanset begrundelse så sker der organisatorisk en opsplitning i mere specialiserede enheder, som – pointerer rapporten – medfører en øget fragmentering af forvaltningen, som det kan være vanskeligt både for borgerne og medarbejderne at navigere i.
Ifølge rapporten oplever borgerrådgiverne således, at “specialiseringen, den udtyndede relation til borgerne og det ressourcemæssige pres betyder, at sagsbehandlerne – og ‘systemet’ som sådan – mister overblikket.”
En borgerrådgiver udtaler: “Der er ikke længere nogen, der har det samlede overblik over borgeren. Man har sit specialområde, og det er det, jeg er god til.(…) Det kan også sagtens være et ressourcespørgsmål. Fordi hvis man er presset sagsmængdemæssigt, så fokuserer man mere skarpt på ens kerneopgave, for så skal den løses, kan man sige.”
Borgerrådgiverne påpeger også i rapporten, at arbejdsdelingen mellem kommunerne og Udbetaling Danmark betyder, at vejledningspligten falder mellem to stole, og at de kommunale frontmedarbejdere, som er forpligtet til at yde en helhedsorienteret vejledning, ikke altid er klædt på til at løfte opgaven forsvarligt, da specialiseringen på og viden om disse områder ikke længere er i kommunerne, men hos Udbetaling Danmark.
Rapporten konkluderer således, at “den øgede specialisering betyder, at medarbejderne ved mere om mindre, og den øgede kompleksitet betyder, at det kræver mere at overskue det, der ligger uden for ens eget fagområde. Det medfører alt andet lige ringere vilkår for den helhedsorienterede vejledning.”
Specialiseringen kan forbedre retssikkerheden ved at sikre korrekte afgørelser i et omfattede lovkompleks. Men i Ældre Sagen mener vi, at det ikke kan forventes, at en borger har det fornødne overblik over sine rettigheder efter sociallovgivningen. Derfor er det nødvendigt, at det sikres, at der er medarbejdere, der kan vejlede helhedsorienteret, sådan som loven tilsiger. Det betyder, at der skal være medarbejdere, der har det overblik, der skal til for at sikre, at borgeren kommer i kontakt med de rette sagsbehandlere, der med deres specialviden kan behandle borgerens konkrete sag. Socialrådgiverne i Ældre Sagen oplever desværre, at der oftere og oftere ikke er blevet givet denne tilstrækkelige rådgivning og vejledning, ligesom de har oplevet, at både kommuner og Udbetaling Danmark har anbefalet ældre at ringe til Ældre Sagen for at få den helhedsorienterede vejledning.    

Digitaliseringen overlader borgeren til sig selv
De seneste fem år er der sket en stor forandring i måden, vi borgere er i kontakt med de offentlige myndigheder på. Med den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015 blev det som udgangspunkt obligatorisk at betjene sig selv digitalt ved hjælp af digitale selvbetjeningsløsninger og Digital Post.
Denne digitalisering kan på flere måder være en fordel og bidrage positivt til retssikkerheden for personer, der er fortrolige med internettet, for eksempel fordi de har lettere adgang til information. Men nogle borgerrådgivere udtrykker i rapporten bekymring over, at borgerne i højere grad er overladt til sig selv – at forvaltningen så at sige er udliciteret til borgerne. “Vi har udliciteret en del af forvaltningen til borgerne uden at interessere os for, om de dybest set er i stand til at levere. De har ikke længere den samme adgang til vejledning. Det har aldrig været perfekt, men det er mere uperfekt nu (…).”
Digitaliseringen kan ifølge rapporten medføre, at den helhedsorienterede vejledning ikke har så gode vilkår. En borgerrådgiver udtrykker, at “vejledningsforpligtelsen nogle gange kan være sværere at overholde, fordi du [når folk er digitale] ikke har dialogen, hvor du kan spørge ind.” Ifølge rapporten, kan det – uden den direkte kontakt mellem borger og medarbejder – være vanskeligere at “opdage behov og muligheder, som borgeren ikke selv har set.” En borgerrådgiver udtaler: “I det omfang en kommunal medarbejder ikke længere står over for en borger, så bliver det vanskeligere at opdage et behov, som borgeren ikke selv er i stand til [af egen drift] at italesætte.”
Tal fra Danmark Statistiks undersøgelse ‘IT-anvendelse i befolkningen 2016’ viser også, at på spørgsmålet “om man synes, den digitale udvikling har gjort det lettere eller sværere at komme i kontakt med offentlige myndigheder”, så er der flere i alderen 70-89 år, der svarer, at de oplever, at den digitale udvikling har gjort det ‘sværere’ at komme i kontakt med offentlige myndigheder, end der svarer ‘lettere’ eller ‘både lettere og sværere’.
Advokatrådet kom i 2015 med en række anbefalinger under overskriften ‘Retssikkerhed i forvaltningen’, hvor det under temaet digitalisering anbefales, at de lokale borgerservicecentre opretholdes, og at alle dele af forvaltningen fastholder en tilgængelighed via telefonen.
Ældre Sagen kunne ikke være mere enig i disse anbefalinger. Det er helt nødvendigt for retssikkerheden, at muligheden for den direkte dialog fastholdes på en måde, hvor både borger og medarbejder kan stille uddybende spørgsmål og afklare de konkrete situationer. Og det er vigtigt, at de medarbejdere borgeren møder for eksempel i borgerservice eller via telefonen har den fornødne faglige viden til at hjælpe og give en helhedsorienteret vejledning.
En borgerrådgiver giver udtryk for, at “(…) i det øjeblik du kommer i Borgerservice, skal du allerede være rimelig klar over, hvad det er, du skal i gang med at søge. Der er jo en forventning om, at man starter hjemme hos sig selv og læser det, man kan. Og så kan man dukke op og få hjælp til en konkret ansøgning for eksempel i Borgerservice.”
Det nytter ikke, at fokus i mødet mellem borger og medarbejder i borgerservice kun er på at hjælpe borgeren med at klare den digitale selvbetjening. Fokus må fortsat være på det i loven bestemte; at afklare borgerens situation med tanke på at give en helhedsorienteret vejledning og så derefter hjælpe konkret med for eksempel en selvbetjening eller videreformidling af kontakt til en relevant medarbejder.

Fokus på retssikkerhed
Rambølls rapport fra 2016 er det første skridt for Ældre Sagen til at kigge nærmere på retssikkerheden på det sociale område.
Ud fra rapportens konklusioner og rådgivningens erfaringer, er det et emne, vi ønsker at samle større viden om, ligesom vi ønsker at komme med konstruktive bud på, hvad der skal til for at sikre retssikkerheden. Det gælder ikke kun i forhold til den helhedsorienterede vejledning, men også i forhold til den konkrete sagsbehandling i kommunerne og Udbetaling Danmark og måden, sociallovgivningen udmøntes på, for eksempel i forhold til hjælp i hjemmet eller på plejehjem.
Vi ønsker ligesom Advokatrådet, at der sættes fokus på emnet og skabes dialog blandt os, der har kontakt med borgerne (både i offentlige forvaltninger og private organisationer), om, hvordan vi undgår, at retssikkerheden mister terræn i konkurrencen med andre dagsordener som eksempelvis effektivisering og digitalisering. 
Ældre Sagen modtager således gerne input til eller bemærkninger vedrørende emnet.

En kommunal borgerrådgiver
Størstedelen af de borgerrådgivere, der har deltaget i undersøgelsen, er ansat i henhold til § 65e i lov om kommunernes styrelse, hvorefter kommunalbestyrelsen kan “træffe bestemmelse om oprettelse af en borgerrådgiverfunktion, der ikke henhører under de stående udvalgs eller økonomiudvalgs umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender.”  En kommunal borgerrådgiver er således typisk uafhængig af kommunens forvaltning. Det er op til den enkelte kommune at beslutte, om kommunen vil have en borgerrådgiver. På tidspunktet for gennemførelsen af spørgeskemaundersøgelsen var der ansat 28 borgerrådgivere i Danmark, som dækkede 31 kommuner.

Ældre Sagens undersøgelse
Undersøgelsen, der bestod af to dele, blev foretaget af Rambøll i 2016 for Ældre Sagen. I første del blev 12 borgerrådgivere interviewet. I anden del blev alle landets borgerrådgivere via e-mail inviteret til at svare på et spørgeskema om emnet, som var udarbejdet på baggrund af de 12 mundtlige interview. 26 ud af 28 borgerrådgivere deltog i spørgeskemaundersøgelsen. Begge delundersøgelser er samlet i rapporten ‘Retssikkerhed og digitalisering – udviklingen i borgernes retssikkerhed i mødet med kommunen i en digitaliseringstid’ og findes på Ældre Sagens hjemmeside Aeldresagen.dk/retssikkerhed.

Ingrid Stokholm Lauridsen
Jurist og konsulent i Ældre Sagens afdeling for Samfundsanalyse med særligt fokus på retssikkerhed og digitalisering, samt juridisk rådgiver i Ældre Sagens telefoniske rådgivning. Tidligere sagsbehandler i det daværende Sociale Nævn og Det Psykiatriske Patientklagenævn.