Advokaten 8 Sammenligning af bøder fører til skærpet straf

Print Print
24-10-2016

 

Danmark har generelt et lavere sanktionsniveau end mange andre EU-lande, og der vil næsten altid være andre lande, som har et højere niveau.

På stadig flere områder fører sammenligninger med andre EU-lande eller EU-retten til skærpet bødeniveau for danske personer og virksomheder. Artiklen her er affødt af en ny betænkning på det finansielle område, men som det vil fremgå, er der flere eksempler.

Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Betænkning nummer 1561 er et fint stykke oplysningsarbejde med generelt velgennemtænkte og rimelige forslag til på nogle områder at fastholde dansk bødepraksis og på andre områder at ændre den i skærpende retning. Forslag om skærpelse af straffen kommer ikke overraskende, eftersom det fremgår af kommissoriet, at udvalget har til opgave at overveje behovet for en skærpelse af bødeniveauet. Det skal ske på baggrund af en sammenligning mellem det danske bødeniveau med niveauet i andre EU-lande og EU-rettens særlige administrative sanktioner.
En sådan fremgangsmåde vil næsten uvægerligt føre til et højere straffeniveau i et land som Danmark. Danmark har generelt et lavere sanktionsniveau end mange andre EU-lande, og der vil næsten altid være andre lande, som har et højere niveau.

Andre retsområder
Et glimrende eksempel på, at sammenligninger påvirker niveauet i skærpende retning, findes også inden for konkurrencelovgivningen.
Med en lov fra 2012 tilsigtede lovgiver en betydelig skærpelse af bødeniveauet i Danmark for visse konkurrenceretlige lovovertrædelser. I nogle tilfælde var der tale om en tidobling af bøden, hvilket er højst usædvanligt i dansk sammenhæng.
I lovforarbejderne til denne ændring henvises til konkurrencelovudvalgets anbefalinger. Konkurrencelovudvalget anbefalede et betydelig højere bødeniveau i Danmark blandt andet med henvisning til det højere niveau i lande som Sverige, Finland og Tyskland.

Kræver EU et ensartet bødeniveau?
EU har hidtil været tilbageholdende med at skabe alt for stramme, harmoniserede og ensartede strafferegler på tværs af medlemslandene. Det er der gode grunde til. Hvad der virker kriminalpræventivt i ét land, virker ikke nødvendigvis præventivt i et andet. Og hvad der føles strengt i ét land, kan føles mildt i et andet. Strafferetlige sanktioner i et land må således ses på baggrund af det generelle straffeniveau i det pågældende land. Generaladvokaten har udtrykt det præcist i sagen C-440/05:
“En strafferetlig sanktions strenghed, effektivitet og afskrækkende virkning kan desuden ikke vurderes isoleret fra de øvrige strafferetlige sanktioner, som kan pålægges efter national ret, og fra den måde, hvorpå straffe anvendes som håndhævelsesinstrument i en bestemt medlemsstat ... et bestemt bødeniveau (kan) udsende meget forskellige signaler i forskellige medlemsstater om den pågældende overtrædelses grovhed.”
Der er store forskelle mellem landene for så vidt angår straffenes omfang og virkning. Simpelt tyveri, eksempelvis af en iPhone, straffes med minimum et halvt års fængsel i Rumænien, mens det typisk, hvis straf overhovedet kommer på tale, vil blive straffet med bøde i Danmark. En tilpasning til enten det danske eller det rumænske niveau ville ikke blot kunne få kriminalpræventive konsekvenser i begge lande, men ville også kunne vække stærke retspolitiske og følelsesmæssige reaktioner i landene, for eksempel hvis der blev indført en mindstestraf på seks måneders fængsel for tyveri af en iPhone i Danmark. Eksemplet sætter tingene på spidsen og er i en lovgivningsmæssig EU-sammenhæng nok ikke det mest relevante. Men dilemmaet er generelt karakteristisk for den situation, som EU-lovgiver og medlemslandene i disse år står overfor.
Disse forhold afspejles i EU-lovgivningen. Det fremgår af art. 83, stk. 2, i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, at der gælder skærpede betingelser for EU-lovgivers kompetence vedrørende straf. EU-lovgivning skal være ‘absolut nødvendig’, hvis lovgivningen indebærer en ‘indbyrdes tilnærmelse’ af medlemslandenes love og administrative regler på det strafferetlige område. Og i mange direktiver, hvor der er strafferelevante regler, nøjes EU blot med at stille ganske beskedne krav til landenes straffeniveau.
EU-landene er således indtil videre overladt et betydeligt skøn med hensyn til at fastsætte straffeniveauet selv på områder, hvor der er en udstrakt grad af EU-regulering. EU-retten stiller ikke krav om, at vi i Danmark skal have et bødeniveau, som svarer til de andre landes. Hvis vort bødeniveau er tilstrækkelig effektivt og afskrækkende, og hvis vi i øvrigt ikke behandler overtrædelser af EU-retten efter mildere regler end lignende overtrædelser af (rent) danske regler, opfylder vi EU-rettens krav.

Sammenligning af bødeniveau er vanskeligt
Sammenligning af bødestørrelser på tværs af landegrænser er en øvelse, som må gennemføres med forsigtighed. Det skyldes for det første, at straffeniveauer opfattes og virker forskelligt i forskellige lande (jf. iPhone-eksemplet). Strafferet er traditionelt nært forbundet med et lands historiske og kulturelle forhold og vækker til tider stærke følelser i befolkningen.
For det andet må straffeniveauet på et bestemt område ses i forhold til de øvrige regler for den pågældende branche. I al almindelighed er der forskellige nationale betingelser for erhvervsdrivende. Tænk blot på skatteforhold.
For det tredje viser kriminologisk forskning, at borgerne påvirkes langt mere af opdagelsesrisikoen end af sanktionsstørrelsen, der spiller en ganske underordnet rolle. Hvis man skal skabe ensartede rammer for aktørerne på et marked, er det med andre ord vigtigere at se på kontrolfrekvens og kontrolregler, end at matche sanktionsniveauet.
For det fjerde bør det strafferetlige sanktionsniveau vurderes i sammenhæng med muligheden for at komme igennem med andre sanktionsformer, for eksempel erstatning eller andre civilretlige sanktioner på det pågældende område.
Samlet set kan man sige, at det som udgangspunkt er både interessant og relevant at se på, hvad bødeniveauet er i andre, sammenlignelige lande, når man har at gøre med et retsområde, der er intensivt EU-reguleret. I den forbindelse er det blot vigtigt at huske, at straffeniveauer indgår i en større samlet ramme, som er vigtigere for ensartede betingelser for eksempelvis erhvervsudøvelse end straffeniveauet – ja, som endog kræver forskellige straffeniveauer, hvis der skal være tale om en reel ligestilling.

Er der behov for højere bøder for at afskrække?
Spørgsmålet er derfor, om det danske bødeniveau allerede er tilstrækkeligt, og om det reelt er nødvendigt, at vi herhjemme tilpasser os udlandet. En sammenligning med bødeniveauet i andre lande kan således ikke stå alene. Det afgørende må være, om sanktionssystemet fungerer tilfredsstillende, hvilket det danske system udmærket kan gøre, selvom bøderne er lavere end i (visse) andre lande, og modsvarende ikke gøre, selvom bødeniveauet skærpes væsentligt.
Udvalget bag betænkning nr. 1561 har som nævnt fået en delvis bunden opgave, som går ud på at sammenligne det danske bødeniveau med udlandets og lade denne sammenligning være grundlaget for udvalgets vurderinger af det danske bødeniveau.
Man kunne imidlertid forestille sig en række andre, mere kriminologiske, metoder med henblik på at vurdere det danske straffeniveau på området. Andre metoder kunne give svar på helt afgørende spørgsmål som:

  • Begås der i Danmark flere eller færre overtrædelser af den pågældende type end i de andre lande, der sammenlignes med? Svaret ville kunne give en indikation af, om det nuværende straffeniveau faktisk er effektivt og tilstrækkeligt. 
  • Ville en skærpelse af straffeniveauet have en mærkbar kriminalpræventiv effekt? Det antages – ofte med urette – at skærpet straf fører til færre lovovertrædelser, men selv betydeligt skærpede bødestraffe fører ikke nødvendigvis til mærkbart færre lovovertrædelser. Det kan skyldes en række faktorer, for eksempel at virksomheder og virksomhedsledere i forvejen er ganske kede af den negative omtale og det imageproblem, som selv ganske små bøder afføder.

Udvalget bag betænkningen har heldigvis været opmærksom på dette, og det har muligvis affødt den afbalancerede holdning til strafskærpelser, som betænkningen er udtryk for. Det hedder nemlig i betænkningen, at en gennemgang af praksis ikke giver grundlag for at antage, at der af generalpræventive hensyn skulle være et tungtvejende behov for stramninger af bødeniveauet.

Grundlæggende strafferetlige principper i spil
Et grundlæggende retsstatsligt princip er princippet om strafferettens ultima ratio. Det går ud på, at al unødig straf er etisk og moralsk uacceptabel. Eftersom staten har monopol på at udøve magt og skal beskytte borgerne i en retsstat, kræver det særlig god begrundelse at pålægge borgere og virksomheder straf. Uden et reelt behov for skærpede sanktioner er en forhøjelse af straffeniveauet principielt angribeligt. Hvis en kort fængselsstraf er tilstrækkelig, bør der ikke anvendes livstidsstraf. Hvis en lille bøde er tilstrækkelig, bør der ikke anvendes en stor.
Det er værd at lægge mærke til, at EU-Kommissionen generelt har tilsluttet sig princippet om ultima ratio som retningsgivende for den strafferetlige EU-regulering.
Afslutningsvis bør nævnes to ting. For det første bør det gentages, at betænkningen på mange måder er interessant og fremkommer med en række rimelige, velbegrundede og afbalancerede forslag. Det skyldes ikke mindst, at den ikke bare fokuserer på de særlige behov inden for dens specialområde, men inddrager grundlæggende strafferetlige overvejelser blandt andet om kriminalprævention og proportionalitet.
For det andet er betænkningens argumenter for at hæve sanktionsniveauet, at bødeniveauet i Danmark er lavt sammenlignet med Sverige, at den finansielle krise har vist et behov for et føleligt og proportionalt sanktionssystem, at der i de seneste år er sket en betydelig stramning af reglerne, ikke mindst via en række EU-regler, og at den generelle samfundsmæssige opfattelse af lovovertrædelser på dette område har ændret sig, så overtrædelser må betragtes med større alvor end tidligere. Det er også relevante argumenter.

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.

 

 


Udskrift fra: http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere artikler/2016/Advokaten 8/EU retspolitik.aspx - d. 19-11-2017.
Ophavsretten tilhører Advokatsamfundet.
Informationerne må alene anvendes til eget ikke-kommercielt brug.