Advokaten 6 Nordisk rekord i korte høringsfrister

Print Print
25-08-2016

 

I Sverige er den anbefalede høringsfrist tre måneder. Og hvis en sag haster, kan den komme ned på seks uger. I Danmark er den anbefalede høringsfrist fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen på mindst fire uger – en frist som er svær at holde, viser Advokatsamfundets nye høringsundersøgelse.

Af Hanne Hauerslev

Mere end en tredjedel af 190 lovforslag, som blev sendt i høring i folketingsåret 2015 til 2016, overholder ikke den høringsfrist på mindst fire uger, som Folketingets Udvalg for Forretningsordenen anbefaler. Det viser en ny, stor undersøgelse, som Advokatsamfundet har gennemført og offentliggjort i juni.
Undersøgelsen vækker alvorlig bekymring hos generalsekretær Torben Jensen. For undersøgelsen viser samtidig, at høringsfristen i ni procent af lovforslagene var helt nede på syv dage eller mindre. Og i knap fem procent af høringssagerne er lovforslaget først sendt i høring samtidig med eller efter fremsættelsen for Folketinget – hertil kommer, at fristen i disse sager også har været kort, nemlig mellem to og 17 dage. Det er sket på trods af, at det ifølge en beretning fra Folketingets Udvalg for Forretningsorden fra 2007 bør tilstræbes, at lovforslag er i høring i ikke under fire uger. Og ifølge Justitsministeriets Vejledning om Lovkvalitet bør der foretages høring over lovudkast – medmindre lovforslaget for eksempel bygger på en betænkning, der har været i høring, eller tidsmæssige grunde er til hinder for det. Høringen bør så vidt muligt gennemføres før fremsættelsen af lovforslaget for Folketinget.
- Det siger sig selv, at man bør undgå at sende sager i høring samtidig med, at lovforslaget fremsættes for Folketinget, da det risikerer at gøre høringsprocessen illusorisk. Når lovforslaget først har været behandlet i Folketinget, er det erfaringen, at det bliver meget svært at ændre lovteksten. Det betyder, at man i disse tilfælde gennemfører lovgivning – som kan være både kompliceret og vidtgående – uden at inddrage andre end embedsmænd og politikere, og det er blandt andet ud fra en retssikkerhedsmæssig synsvinkel stærkt bekymrende, siger Torben Jensen.
Selvom danske ministerier kan have svært ved at overholde den anbefalede høringsfrist på fire uger, så er kravene til en grundig høringsproces endnu skrappere i de andre nordiske lande.
Eksempelvis er den anbefalede høringsperiode i Sverige ikke under tre måneder, oplyser det svenske Advokatsamfund, der vurderer, at den gennemsnitlige høringsfrist er otte uger. I Norge er tre måneder en typisk høringsperiode, og såfremt et lovforslag haster, kan fristen komme ned på seks uger. Også Finland melder om seks til otte uger.
Professor og Institutleder, Peter Munk Christensen, Aarhus Universitets Institut for Statskundskab, forsker i høringsprocessen. Han mener, at der er god grund til at skele til Sverige, når det gælder det lovforberedende arbejde, da Sverige i forskerkredse er verdensberømt for at have en veletableret høringsinstitution.
- I Sverige er høringsprocessen mere formaliseret end i Danmark. Sådan har det været i mange år, og det meget velfungerende system afspejler en større respekt for brugen af viden uden for ministerierne, end vi har her i Danmark, siger Peter Munk Christensen.
Den korte høringsfrist i Danmark giver en risiko for også at få nordisk rekord i lovsjusk, mener Torben Jensen.
- Der er jo en grund til, at det er vigtigt at have en grundig høringsproces. Det skaber mulighed for at stoppe op, få en vurdering af om der eksempelvis er lovgivning eller internationale forpligtelser, som nye regler kan konflikte med. Det har vi set tidligere, understreger Torben Jensen.

Loven, der blev lavet om
Det var eksempelvis tilfældet, da nye regler til bekæmpelse af sort arbejde i 2012 blev hastet igennem på trods af, at der efter Advokatrådets opfattelse var tale om et kontroversielt lovforslag, der berørte grundlæggende retsprincipper. Som en kommentar til høringsfristen skrev Advokatrådet i sit høringssvar til Skatteministeriet:
“Indledningsvis bemærkes, at høringsmaterialet er fremsendt med en frist på 13 dage til afgivelse af et svar. Taget i betragtning, at fænomenet ‘sort arbejde’ næppe er pludseligt opstået og derfor kræver lynindgreb, er det vanskeligt at se begrundelsen for en så forceret lovforberedelse, som det er tilfældet her.
Advokatrådet skal yderligere bemærke, at en så kort frist i realiteten udelukker en nærmere stillingtagen til de forslag, der er indeholdt i høringsmaterialet. Det må på den baggrund påregnes, at en række myndigheder og organisationer reelt ikke har mulighed for at udfylde den funktion som høringspart, som det lovforberedende arbejde normalt trækker på som led i kvalitetssikringen af ny regulering og som led i en almindelig demokratisk proces.”
Loven skulle blandt andet gennemføre et initiativ, der skulle skabe en synliggørelse af håndværkerbiler, og der blev indført krav om, at køretøjerne skulle være forsynet med blandt andet virksomhedens navn eller logo. Men efter vedtagelsen blev der konstateret et regelsammenstød mellem kravet om tydeligt navn eller logo på biler og et krav om at udvise diskretion ved inkassovirksomhed. Efter lov om inkassovirksomhed er det nemlig i strid med god inkassoskik at parkere uden for skyldnerens bolig med en bil, der er mærket med udtryk som ‘inkasso’ eller andre udtryk eller firmanavne, som leder tanken hen på inkassovirksomhed.
Herefter måtte regelkonflikten løses ved et nyt lovforslag, som skulle hele vejen igennem Folketinget.

Højere ambitionsniveau, tak
I Advokatsamfundet står et højere ambitionsniveau i lovgivningsprocessen højt på ønskelisten.
- På ønskesedlen til det nyvalgte Folketing i oktober sidste år foreslog vi blandt andet, at der etableres et Skattelovråd, som kan være med til at sikre bedre lovkvalitet på skatteområdet. Det har været en vigtig mærkesag for os, og vi er glade for, at skatteministeren har taget forslaget til sig. Men det er ikke nok til at hæve ambitionsniveauet generelt set. Vi ser meget gerne, at vi kommer på niveau med Norge og Sverige – altså at vi får en vejledende høringsfrist på tre måneder, siger Torben Jensen, og tilføjer, at den omtalte ønskeseddel også indeholder et andet forslag, nemlig at Folketinget nedsætter et bredt sammensat udvalg, som kan opstille nogle principper for bedre og mere transparent lovgivning.
Også professor Peter Munk Christensen mener, at det er en god idé at læne sig op ad svenskernes norm på tre måneder.
- Set i lyset af den ny offentlighedslov og i lyset af den sjældne brug af beslutningsforberedende udvalg, er der behov for mere tid til granskning af lovgivningsmaterialet, da det er blevet sværere at komme til for eksempelvis organisationer, der afgiver høringssvar. Lovforberedelsen er simpelthen blevet en mere lukket proces, siger Peter Munk Christensen.
- Man skal huske på, at det er en vigtig proces, fordi den er udtryk for både et berettiget demokratisk krav til at gøre indsigelse der, hvor lovgivningsmagten for eksempel ønsker at regulere vilkårene for en gruppe mennesker og udtryk for et ønske om en høj lovkvalitet, siger han.
Torben Jensen er enig.
- Man kan selvfølgelig spørge, om det ikke er både besværligt og unødvendigt, at have ‘mange kokke’ til at vurdere et lovforslag. Jo, måske. Men det sikrer borgeren mod misbrug og indførsel af regler, som måske er i strid med internationale forpligtelser. Samtidig skal processen sikre borgerens retssikkerhed, som er det klare fokus, som Advokatsamfundet har – mens andre organisationer måske har en mere brancherelateret vinkel.
Advokatsamfundet har sendt høringsundersøgelsen til Folketingets formand, Pia Kjærsgaard, der i januar over for statsminister Lars Løkke Rasmussen har tilkendegivet, at den anbefalede høringsfrist så vidt muligt skal overholdes. Det skete i forbindelse med Folketingets egen undersøgelse af høringsfrister fra oktober til december 2015. Selvom denne undersøgelse alene opgør høringsfrister for den første halvdel af folketingsåret, så viser den samme tendens som Advokatsamfundets undersøgelse – nemlig at godt en tredjedel af høringsfristerne ikke levede op til en høringsfrist på fire uger, og at 9,5 procent af lovforslagene havde en høringsperiode på højst syv dage.

ADVOKATSAMFUNDETS HØRINGSUNDERSØGELSE 2016

FAKTA
Advokatsamfundet har registreret fristerne i 190 høringssager vedrørende lovforslag i folketingsåret 2015 til 2016.
Anbefalingen fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen er, at ministerierne skal tilstræbe høringsfrister på ikke under fire uger.
Ifølge Justitsministeriets Vejledning om Lovkvalitet bør der foretages høring over lovudkast – medmindre lovforslaget for eksempel bygger på en betænkning, der har været i høring, eller tidsmæssige grunde er til hinder for det. Høringen bør så vidt muligt gennemføres før fremsættelsen af lovforslaget for Folketinget.

Advokatsamfundets undersøgelse viser, at

  • mere end 1/3 af lovforslag, som er sendt i høring i folketingsåret 2015 til 2016, ikke overholder Folketingets Udvalg for Forretningsordenens anbefaling om en høringsfrist på mindst 4 uger,
  • den gennemsnitlige høringsfrist er 25 dage og dermed under anbefalingen på mindst 4 uger,
  • i 17 tilfælde var høringsfristen på 7 dage eller derunder.  Det svarer til 9 procent,
  • i 15 tilfælde var høringsfristen på 8 til 14 dage. Det svarer til 8 procent,
  • i knap 5 procent af høringssagerne er lovforslaget først sendt i høring samtidig med eller efter fremsættelsen for Folketinget. Fristen for sager sendt i høring samtidig med eller efter fremsættelsen er mellem 2 og 17 dage.

Enkelte ministerier markerer sig særligt på korte høringsfrister

  • Mere end halvdelen af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets høringssager har en høringsfrist på 14 dage eller mindre. Kun 3 af ministeriets 17 høringssager overholder anbefalingen på mindst 4 uger.
  • Beskæftigelsesministeriet ligger på andenpladsen over flest høringssager. Kun 1/3 ud af ministeriets høringssager overholder anbefalingen på mindst 4 uger.
  • Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet samt Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har hver udsendt en høringssag med frist på 0 dage.

Løsningsmuligheder
Advokatrådet har foreslået, at Folketinget iværksætter et bredt sammensat udvalgsarbejde med repræsentanter for Folketinget, regeringen, organisationer, forskere med flere. Udvalget får til opgave at opstille en række grundlæggende principper for behandlingen af lovforslag, som især skal sikre en højere kvalitet i lovgivningen og større transparens i lovforberedelsen, herunder en øget inddragelse af eksterne interessenter og eksperter.

Advokatsamfundet arbejder på politisk neutralt grundlag for borgernes retssikkerhed og for et velfungerende retssamfund. Vi fører tilsyn med alle landets advokater og sikrer derigennem advokaternes uafhængighed og integritet.