Advokaten 4 Strafferetsfølelse i EU

Print Print
17-05-2016

 

Minimumsstraffen for et simpelt tyveri i Rumænien er fængsel i seks måneder. I Danmark er det typisk  bøde. Vil Danmark fremover rette mere ind efter EU, når det gælder straffelovgivningen? Professor Thomas Elholm gætter på et ja – EU-retsforbehold eller ej.

Hvis der i strafferetlig lovgivning skal tages hensyn til retsfølelsen i et eller andet omfang, må EU stå overfor en udfordring. For hvordan i alverden skal EU-lovgiver bære sig ad med at regulere strafferetlige tiltag, der omfatter 28 forskellige lande? Kan man uden videre gå ud fra, at retsfølelsen er pan-europæisk?

EU rumler med ideen om at fastsætte visse minimumsstraffe. Det bliver næppe med udgangspunkt i rumænske straffe for tyveri, men kan måske alligevel godt udfordre retsfølelsen i de nordiske EU-lande, som traditionelt har straffet mildere end de fleste andre EU-lande.

Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet

Forfalskning, hvidvask, terrorisme, menneskehandel, bestikkelse, seksuelt misbrug af børn, narkotika, miljøkriminalitet, organiseret kriminalitet og racisme. Listen er lang over de strafferetlige rammeafgørelser og direktiver, som EU har vedtaget.
Når det gælder rammeafgørelserne, så er de bindende for Danmark på lige fod med de øvrige EU-lande.  Generelt har det ført til, at Danmark har kriminaliseret flere handlinger og sat strafferammerne for en række forbrydelser op.
Når det derimod gælder direktiverne, så binder de som udgangspunkt ikke Danmark. Imidlertid kan Danmark naturligvis frit vælge at indrette sine nationale regler også i overensstemmelse med direktiverne. Og det er faktisk sket – for eksempel i forbindelse med direktivet om menneskehandel. Efter vedtagelsen af direktivet, hvori visse handlinger kræves kriminaliseret med en maksimumstrafferamme på mindst ti års fængsel, ændrede Danmark straffelovens § 262 a om menneskehandel, så den nu har en maksimumramme på netop ti års fængsel. Selvom EU således ikke kræver ændringer i dansk straffelovgivning som følge af disse direktiver, ændrer Danmark altså i nogle tilfælde alligevel, og af egen drift, straffelovgivningen, så den svarer til EU-retten. I dette, som i flere andre tilfælde, blev strafferammen hævet. Det er mit gæt, at det også fremover kommer til at ske – retsforbehold eller ej.   

Fortsat store forskelle
Trods omfattende lovgivningsaktivitet på strafferettens område er der fortsat store forskelle mellem landene. Det skyldes blandt andet, at lovgivningen er udformet som minimumsregler. Landene kan dermed frit vælge at have videregående regler, altså kriminalisere mere og have højere straffe, end EU kræver. Der er således store forskelle mellem landene for så vidt angår straffe og strafferammer. Minimumsstraffen for et simpelt tyveri i Rumænien er fængsel i seks måneder, ifølge strafferammen – og i praksis typisk ikke under et år. Det vil i Danmark typisk være bøde.
EU blander sig som udgangspunkt heller ikke i, hvad landene forstår ved medvirken og forsøg. Også her består store forskelle. Danmark har traditionelt meget vidtgående forsøgs- og medvirkensregler, om end forskellene mellem Danmark og andre lande i praksis ikke er så store, som det i teorien kunne se ud til.

Tre typer retsfølelse
Mon ikke man kan gå ud fra en grundlæggende enighed i EU om, at straffene og deres udmåling i en eller anden forstand skal afspejle befolkningens retsfølelse? I modsat fald kan man risikere, at straffesystemet mister både virkning og legitimitet.   
Hvis der i strafferetlig lovgivning skal tages hensyn til retsfølelsen i et eller andet omfang, må EU stå over for en udfordring. For hvordan i alverden skal EU-lovgiver bære sig ad med at regulere strafferetlige tiltag, der omfatter 28 forskellige lande? Kan man uden videre gå ud fra, at retsfølelsen er pan-europæisk?
Der må skelnes mellem forskellige typer eller former for retsfølelse, således som det har været gjort i senere års undersøgelser blandt andet forestået af Flemming Balvig. Den generelle, den informerede og den konkrete retsfølelse. Den generelle retsfølelse er præget af ønsket om strengere straffe inden for en række, kernestrafferetlige områder, som for eksempel vold og voldtægt. Balvigs undersøgelser viser, at hvis man stiller danskerne spørgsmålet generelt, om de synes straffene for vold i Danmark er for milde eller for strenge, synes folk flest, at de er for milde. Det er tilsyneladende en helt almindelig antagelse hos borgere i mange lande, således som blandt andet amerikanske, engelske, finske, norske og svenske undersøgelser viser.
Set i det lys, synes EU-lovgivers opgave ganske enkel: Overalt vil strengere straffe tilfredsstille borgernes retsfølelse. EU er således allerede på rette vej.

Den generelle retsfølelse er ubrugelig
Så enkelt er det imidlertid ikke. Den generelle retsfølelse som politisk handlingsparameter er ubrugelig, blandt andet fordi den intet konkret siger om, hvor hårdt eller mildt der skal straffes. I Rumænien er mindstestraffen for simpelt tyveri som nævnt seks måneders fængsel. Hvis man forestiller sig, at EU vil harmonisere eller tilnærme strafferammerne, hvor skal man så begynde og – især – ende? Skal man sænke niveauet drastisk i Rumænien eller forhøje det drastisk i Danmark? Begge dele – eller en mellemløsning – vil givetvis kunne vække stærke retsfølelsesmæssige reaktioner i begge lande.
Den generelle retsfølelse er også ubrugelig, fordi den afviger fra den konkrete. I Balvigs undersøgelser er der lavet forsøg med fingerede retssager, hvor et repræsentativt udsnit af befolkningen har svaret på spørgsmål om deres holdning til straffen (den konkrete retsfølelse). Undersøgelsen viser, at borgernes holdning til strafudmålingen i mange tilfælde ligger på niveau med det, som idømmes ved domstolene, i nogle tilfælde under.
Undersøgelsen viser også noget andet, nemlig at holdningen til strafudmåling i konkrete tilfælde i vidt omfang er båret af specialpræventive hensyn, herunder navnlig resocialisering. Hvis det samme er tilfældet i andre lande, taler det for, at EU ikke skal foretage indgående regulering, men snarere overlade et betydeligt skøn til domstolene og kriminalforsorgen. Således ville de specialpræventive foranstaltninger bedst kunne tilpasses de nationale forskelle. Det er faktisk også noget, som Generaladvokaten i EU har været inde på. I en kendt sag fra 2007 (C-440/05) giver Generaladvokaten udtryk for, at EU af effektivitetshensyn gør klogest i at overlade netop præventive overvejelser til de enkelte medlemslande, som bedst ved, hvad der virker og ikke virker, i stedet for at fastsætte rigide rammer på EU-niveau.
Spørgsmålet om en fælles EU-retsfølelse rejser ikke bare det problem, om strafudmålingstraditionen er forskellig i landene. Også straffuldbyrdelsen må inddrages i spørgsmålet.
Reglerne for prøveløsladelse varierer, og det samme gør især fængselsforholdene. Giver det overhovedet mening at forsøge en tilnærmelse af strafniveauer i EU, så længe afsoningsforholdene er så forskellige? Giver det mening at forsøge at udfinde den konkrete retsfølelse – målt i frihedsstraffens længde – når afsoningsforholdene er så vidt forskellige? Kan to måneder i et græsk fængsel sammenlignes med to måneder i et svensk fængsel?

Hvordan ser EU på retsfølelsen?
EU-lovgivningen skal som bekendt i et vist omfang implementeres nationalt. Det gælder for eksempel på strafferettens område, hvor rammeafgørelser og direktiver netop kræver national implementering. Disse retsakter er nemlig bindende med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til medlemslandene at bestemme form og midler for gennemførelsen. Landene har dermed i et vist omfang mulighed for at tilpasse EU-reglerne til en national kontekst. I nogle tilfælde er tilpasningsmulighederne dog yderst begrænset, dels på grund af nogle grundlæggende EU-retlige principper, som altid skal iagttages, dels på grund af det pågældende direktivs detaljeringsgrad.
Det fremgår flere steder direkte af traktatgrundlaget, at EU er opmærksom på, at der er store forskelle mellem landene på det strafferetlige område, og at EU-lovgiver i et vist omfang skal tage hensyn hertil. Således fremgår det både af TEUF art. 67 og af art. 82 – med lidt varierende ordlyd – at EU skal respektere de forskellige nationale traditioner og retssystemer.
Også nærhedsprincippet er udtryk for noget sådant. Grundtanken er, at beslutninger skal træffes så tæt som muligt på de borgere, som de vedrører. Hvis EU og medlemslandene har delt kompetence på et område, er udgangspunktet derfor, at reguleringen overlades til medlemslandene selv. Kun hvis det tilsigtede mål kræver EU-lovgivning og målet bedre kan nås på denne måde, skal EU lovgive. Det afholder dog ikke EU fra at vedtage retsakter om straf.

Hvad er problemet?
Som nævnt har EU nu i en årrække haft en vis betydning for dansk strafferet. Det synes ikke at have givet anledning til store problemer med retsfølelsen. De mange EU-strafferetlige reguleringer, som har været gennemført i perioden 1993 til 2009, har alle været vedtaget med enstemmighed i Rådet. Dem har Danmark således stemt for, og de er bindende for Danmark, som for de øvrige lande. Retsakterne har således fundet tilslutning i hvert fald blandt danske ministre og politikere.
EU’s straffelovgivning synes heller ikke at have givet anledning til store sammenstød med danskernes retsfølelse i almindelighed. Det skyldes vel for det første, at danskerne ikke har haft noget imod de stramninger, som EU-lovgivningen har medført. Den generelle retsfølelse har det tilsyneladende fint med øget kriminalisering og højere straffe.
Det skyldes vel for det andet, at EU hidtil har overladt et betydeligt skøn og tilpasningsmuligheder til medlemslandene. Regulering af strafferammernes maksimum påvirker således ikke umiddelbart strafudmålingen i konkrete tilfælde. Den konkrete retsfølelse er således ikke udfordret. Fremtiden vil vise, om det vil ændre sig. EU rumler med ideen om at fastsætte visse minimumsstraffe. Det bliver næppe med udgangspunkt i rumænske straffe for tyveri, men kan måske alligevel godt udfordre retsfølelsen i de nordiske EU-lande, som traditionelt har straffet mildere end de fleste andre EU-lande. Indtil videre forhindrer retsforbeholdet dog, at det kommer til den slags sammenstød mellem dansk og anden europæisk retsfølelse.

EU’s lovgivningsarbejde vedrørende strafferetten er omfattende. I artiklen forholder jeg mig derfor til den materielle strafferet, altså reguleringen af, hvad der skal være kriminaliseret i EU-landene, og hvad straffene skal være. Jeg udelader således den straffeprocessuelle del af EU-samarbejdet. Der er ellers god anledning til også at medtage det, men der er ikke plads her.