Advokaten 3 Kernerettighederne i unionsborgerskabet

Print Print
12-04-2016


Skal kernerettighederne i unionsborgerskabet kunne afvejes over for hensynet til medlemsstaternes offentlige orden og sikkerhed?

Generaladvokaten nåede på denne baggrund frem til, at det er uforeneligt med unionsborgerskabet at have en national lovgivning, hvorefter der automatisk sker udvisning af tredjelandsborgere, der er hovedforsørgere til unionsborgere, i tilfælde af at de begår kriminalitet. De nationale myndigheder bør i hvert enkelt tilfælde foretage en vurdering efter de af generaladvokaten udstukne kriterier.

Af advokatfuldmægtig Esben Lyshøj Nielsen og advokat Rass Holdgaard, begge Kammeradvokaten

Midt i februar fik den britiske premierminister David Cameron som bekendt forhandlet en aftale på plads, der blandt andet undtager Det Forenede Kongerige fra EU- og EUF-Traktaternes krav om en fortsat snævrere union. Det Forenede Kongerige fik i den forbindelse også tilsagn om, at Kommissionen vil fremsætte et forslag til ændring af opholdsdirektivet, der blandt andet skal ophæve virkningen af Domstolens praksis vedrørende tredjelandsstatsborgeres mulighed for at få ophold i unionen ved at gifte sig med en unionsborger, der har taget kortvarigt ophold i en medlemsstat med lempelige regler for familiesammenføring, herunder navnlig den meget forkætrede Metock-dom fra 2008. Det Forenede Kongerige fik også tilsagn om, at Kommissionen vil udarbejde retningslinjer, der skal gøre det nemmere at begrænse den fri bevægelighed for unionsborgere under hensyntagen til den offentlige orden og sikkerhed. 
Godt to uger før, den 4. februar, fremsatte den polske generaladvokat Szpunar sit forslag til afgørelse i sagerne C-165/14 og C-304/14. Sagerne handler om medlemsstaternes mulighed for at udvise tredjelandsstatsborgere, der er dømt for strafbare forhold, men er eneforsørgere til mindreårige unionsborgere. Men de handler også om traktatprincipper, som en ændring af opholdsdirektivet ikke kan ændre ved. De handler om rækkevidden af den EU-Domstolspraksis, som direkte på grundlag af EUF-Traktatens bestemmelser om unionsborgerskab udleder nogle ‘kernerettigheder’ for alle unionsborgere.

Kernerettighederne i unionsborgerskabet
EUF-Traktatens artikel 20 og 21 indfører et unionsborgerskab og knytter en række mere eller mindre veldefinerede rettigheder til dette. Bestemmelserne blev indført med Maastricht-Traktaten tilbage i 1993 og levede i årene umiddelbart efter indførelsen en relativt stille tilværelse. Dette ændrede sig dog, da Domstolen i sin praksis begyndte at udlede konkrete forpligtelser for medlemsstaterne af unionsborgerskabet.
En af de mest omtalte og principielle domme var Zambrano-dommen fra marts 2011 (omtalt i både Advokaten 5/2011 og Advokaten 1/2012). Domstolen slog i denne dom fast, at unionsborgerskabet har et ‘kerneindhold’, som medlemsstaterne ikke ved nationale foranstaltninger kan fratage en unionsborger. I den konkrete sag medførte dette, at en colombiansk statsborger, Zambrano, havde ret til ophold og arbejdstilladelse i Belgien, da han havde to mindreårige børn, der var unionsborgere. Var Zambrano blevet nægtet opholds- og arbejdstilladelse i Belgien – og dermed reelt blevet tvunget til at forlade landet – ville det således have frataget Zambranos børn den effektive nydelse af deres rettigheder som unionsborgere, idet de ville have været nødsaget til at rejse med Zambrano ud af landet.
Domstolen har i to verserende sager, der er forelagt fra Spanien og Det Forenede Kongerige, fået en ny mulighed for at videreudvikle denne praksis i situationer, hvor der stod modsatrettede hensyn på spil.

Alfredo Rendón Marín og CS
Sag C-165/14 er forelagt for Domstolen af den spanske Højesteret, mens sag C-304/14 er forelagt af en britisk appeldomstol. De faktiske omstændigheder i de to sager er meget lig hinanden. Den spanske sag drejer sig om en colombiansk statsborger, Marín, der er far til og har den fulde forældremyndighed over to mindreårige børn, der begge er født i Spanien og altid har boet der. Det ene barn er spansk statsborger, mens det andet er polsk statsborger. Marín fik i 2009 en betinget dom på ni måneders fængsel. Året efter søgte han om opholdstilladelse i Spanien, men fik et afslag, der var begrundet i, at han var tidligere straffet. Marín indbragte dette afslag for de spanske domstole, hvor han gjorde gældende, at han, blandt andet som følge af Zambrano-dommen, havde krav på opholdstilladelse i Spanien, da hans børn ellers ville blive forhindret i at nyde deres rettigheder som unionsborgere.
Den anden sag drejer sig om den marokkanske statsborger CS, der i 2005 var blevet meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse i Det Forenede Kongerige, da hun blev gift med en britisk statsborger. Her fødte hun i 2011 en søn, som hun er hovedforsørger for, og som ikke havde andre familiemedlemmer i Det Forenede Kongerige, der kunne tage sig af ham. I 2012 blev CS idømt et års ubetinget fængsel. Som følge af denne dom modtog hun samme år meddelelse om, at hun ville blive udvist af Det Forenede Kongerige. CS indbragte denne afgørelse om udvisning for de britiske domstole, hvor hun blandt andet gjorde gældende, at udvisningen indebar en krænkelse af flygtningekonventionen, EMRK artikel 3 og 8 samt traktaterne.
Begge de præjudicielle spørgsmål handler om, hvorvidt det er foreneligt med Domstolens fortolkning af unionsborgerskabet at udvise et tredjelands statsborger, hvis en sådan udvisning vil fratage dennes børn muligheden for at nyde kerneindholdet af rettighederne som unionsborger.

Generaladvokatens forslag til afgørelse
I sit forslag til afgørelse behandler generaladvokaten indledningsvis spørgsmålet om, hvorvidt EU’s opholdsdirektiv finder anvendelse i de foreliggende sager, og når frem til, at Marín kan støtte en ret til ophold på direktivet, idet Maríns datter er polsk statsborger.
Generaladvokaten vender sig herefter imod CS’ situation (og Maríns for det tilfælde, at Domstolen måtte nå frem til, at opholdsdirektivet ikke finder anvendelse) og vurderer, om det er foreneligt med unionsborgerskabet at udvise Marín og CS.
Generaladvokaten lægger ud med at erklære fuld støtte til blandt andet Zambrano-dommen – og i vendinger, som ligger ganske langt fra dem, man hørte fra Bruxelles i forbindelse med forhandlingerne med Cameron kort efter:

Jeg mener, at denne udvikling i retspraksis er resultatet af dels et tæt samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter dels den både glædelige og logiske samfundsudvikling i medlemsstaterne og i Europa som helhed, hvor statsborgerne blot integrerer den status som unionsborgere, som traktaten tildeler dem, i deres liv. Denne status knytter dem sammen som befolkninger i et Europa, der på grundlag af en samfundsmæssig og politisk solidaritet, som stadig er under udformning, men nødvendig i en politisk, økonomisk og social globaliseret sammenhæng, indrømmer dem rettigheder og pligter, som ikke ubegrundet kan begrænses af de nationale myndigheder.”

Generaladvokaten konstaterer på den baggrund derfor også – i overensstemmelse med Zambrano-dommen – at både Maríns og CS’ børn har rettigheder som unionsborgere, der ikke kan fratages dem ved national lovgivning, og at disse rettigheder som unionsborgere bliver krænket, såfremt deres forældre (og eneste forsørgere) bliver udvist fra henholdsvis Spanien og Det Forenede Kongerige.
Herefter går generaladvokaten – som Domstolen ikke selv havde anledning til i Zambrano-dommen – ind i en vurdering af, om en medlemsstat kan foretage en afvejning af hensynet til at beskytte et barns ret efter EUF-Traktatens artikel 20 over for hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed.
Generaladvokaten finder, at tidligere straffe ikke i sig selv kan begrunde en restriktion af de rettigheder, der følger af unionsborgerskabet, men at der i alle tilfælde skal foretages en vurdering af, om en udsendelse, der kan krænke kernerettighederne efter unionsborgerskabet, kan begrundes i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed, og om udsendelsen er et proportionalt indgreb. Generaladvokaten betoner i denne forbindelse, at hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed skal fortolkes særdeles snævert.
I vurderingen af, om hensynet til den offentlige sikkerhed kan begrunde en udvisning, understreger generaladvokaten, at det følger af praksis vedrørende opholdsdirektivet, at en medlemsstats statsborger ikke kan udvises alene på grund af en straffedom. Denne praksis skal ifølge ham inddrages analogt i vurderingen af, om CS og Marín kan udvises. Derudover fastslår generaladvokaten, at retten til respekt for privatliv og familieliv som fastsat i charterets artikel 7 og EMRK’s artikel 8 ligeledes skal inddrages i vurderingen.
Generaladvokaten nåede på denne baggrund frem til, at det er uforeneligt med unionsborgerskabet at have en national lovgivning, hvorefter der automatisk sker udvisning af tredjelandsborgere, der er hovedforsørgere til unionsborgere, i tilfælde af at de begår kriminalitet. De nationale myndigheder bør i hvert enkelt tilfælde foretage en vurdering efter de af generaladvokaten udstukne kriterier.

Relativisering af unionsborgerskabets kernerettigheder?
Generaladvokatens forslag til afgørelse er, selvom det er pakket ind i en fuld støtte til Domstolens hidtidige retspraksis og en restriktiv proportionalitetstest, reelt en opblødning af blandt andet Zambrano-dommen.
Generaladvokaten foreslår nemlig Domstolen at anerkende, at den af unionsborgerskabet afledte ret for en tredjelandsstatsborger til at forblive i unionen ikke skal gælde ubetinget. Den danske regering afgav under sagens mundtlige forhandling et indlæg, hvor det netop blev gjort gældende, at der ikke kunne indrømmes tredjelandsstatsborgere en absolut opholdsret efter principperne i Zambrano-dommen.
For de medlemsstater, der deltog i sagen, var det nok særlig vigtigt, at hård kriminalitet, herunder terror, kan retfærdiggøre udsendelse. Når det handler om denne type kriminalitet, kunne man måske også hævde, at absolutte unionsborgerskabsrettigheder vil kunne kollidere med andre af Unionens grundlæggende principper, såsom borgernes ret til et område med frihed og sikkerhed, jf. artikel 3, stk. 2, i EU-Traktaten. Dette spørgsmål behandler generaladvokaten ikke. 
Det bliver spændende at se, om Domstolens dom, der forventes at blive afsagt inden for de næste måneder, vil følge generaladvokatens linje. Det er blandt andet interessant i disse Brexit-tider, fordi den opholdsret, der efter Domstolens praksis følger direkte af EUF-Traktatens artikel 20, ikke kan ændres uden en traktatændring. En sådan opholdsret kan EU-lovgiver derfor heller ikke begrænse, for eksempel som en del af de tiltag, som Kommissionen har givet tilsagn om i forbindelse med forhandlingerne med briterne.

Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Han rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.

Esben Lyshøj Jensen
Advokatfuldmægtig i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole i sager om EU-retlige emner.