aten 10 - EU retspolitik - Unionsborgerskab og udlevering til tredjelande

Print Print
19-12-2016

 

Der er de sidste 15 til 20 år sket en dramatisk udvikling vedrørende udlevering af personer til strafforfølgning og strafafsoning i andre lande. Udviklingen er dramatisk, dels fordi der nu udleveres langt flere end tidligere, dels fordi Danmark nu udleverer danske statsborgere.


Af professor Thomas Elholm, Juridisk Institut, Syddansk Universitet

Det er ændringer i retsgrundlaget, især EU-reglerne om den europæiske arrestordre, som Danmark er tilsluttet, der har afstedkommet udviklingen vedrørende udlevering. Det har gjort det relevant at beskrive og analysere retsgrundlaget i væsentlig større omfang end tidligere. Således er der de senere år offentliggjort en række artikler om emnet, også i disse spalter.
Udviklingen er imidlertid ikke slut. Det ses tydeligt ved både danske domstole og EU-Domstolen, hvor ikke bare antallet af udleveringssager er markant højere i dag end tidligere, men hvor det også er tydeligt, at domstolene må arbejde indgående med at udfylde og fortolke reglerne. Det giver naturligvis også arbejde til advokater og anklagere.
Nyeste skud på stammen er en dom af 6. september i år fra EU-Domstolen. Dens retlige betydning understreges af, at den er afsagt af Domstolens store afdeling med 13 dommere. Dens betydning for borgerne understreges af, at den omhandler udlevering til et land uden for EU, og oven i købet ikke et hvilket som helst tredjeland, men Rusland, der har hundredvis af nuværende og tidligere klagesager ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD).


Unionsborgerskabet bringes i spil
Sagen drejer sig om den estiske statsborger Petruhhin, der under et ophold i Letland blev varetægtsfængslet på baggrund af en efterlysning i Interpol. De russiske myndigheder krævede ham udleveret til Rusland i forbindelse med en sag om narkotikahandel. Under henvisning til en udleveringsaftale mellem Letland og Rusland imødekom den lettiske anklagemyndighed begæringen.
Inden Petruhhin blev udleveret, opstod imidlertid tvivl om retsgrundlaget. Det fremgik således af udleveringsaftalen mellem de to lande, at for eksempel lettiske statsborgere i en sådan situation ikke kunne kræves udleveret. Spørgsmålet var derfor, om Petruhhin som estisk statsborger kunne stilles ringere end sine lettiske medborgere. Den øverste lettiske domstol ophævede varetægtsfængslingen og forelagde sagen for EU-Domstolen.
Den lettiske domstols begrundelse for at ophæve varetægtsfængslingen var særdeles interessant. Den henviser nemlig til Petruhhins EU-borgerskab. Den udtaler, at den manglende beskyttelse af unionsborgere mod udlevering, når de har begivet sig til en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, er i strid med kernen i unionsborgerskabet, nemlig unionsborgernes ret til en beskyttelse, der svarer til den beskyttelse, som de nationale statsborgere indrømmes.


Den lettiske domstols spørgsmål til EU-Domstolen
Den lettiske domstols forespørgsel kan sammenfattes i, om EU-rettens regler om unionsborgerskab og ligebehandling sikrer borgere fra andre EU-lande samme beskyttelsesniveau vedrørende udlevering til tredjelande som indenlandske (i dette tilfælde lettiske) borgere ville nyde.
Denne opfattelse havde den lettiske domstol fået ved at sammenholde art. 18 og art. 21, stk. 1, i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF).

Art. 18: Inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af disses særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.

Art. 21(1): Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

Den lettiske domstol spurgte i forlængelse heraf, om den skulle anvende betingelserne for udlevering efter lettisk lovgivning eller estisk lovgivning. Den spurgte også, om den var forpligtet til – hvis der skulle ske udlevering – at prøve, om retsgarantierne i EU’s charter om grundlæggende rettigheder var overholdt. Den lettiske domstol henviste i den forbindelse særligt til artikel 19 i Chartret. Art. 19 bestemmer, at ingen må udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling.

Ligebehandling betyder ligebehandling
EU-Domstolen fastslog, at det ganske vist hører under medlemslandenes kompetence at fastsætte regler for udlevering til tredjelande, når EU (som tilfældet var) ikke har indgået en overenskomst med det pågældende land. EU-Domstolen tilføjede imidlertid, at de nationale regler i sådanne tilfælde under alle omstændigheder skal overholde EU-retten.
Spørgsmålet var herefter, hvilke EU-regler der i denne sag kunne være af betydning, om TEUF art. 18 om ligebehandling og art. 21 om unionsborgerskab kunne komme i spil. EUD udtaler, at der er en klar forbindelse mellem de to bestemmelser i denne sammenhæng. Unionsborgerskabet giver nemlig borgerne ret til at færdes og opholde sig frit inden for Unionen, og i den forbindelse gælder kravet om ligebehandling. Petruhhin har gjort brug af sin ret som unionsborger ved at tage til Letland (art. 21), men de lettiske udleveringsregler medfører en forskelsbehandling mellem lettiske og andre (unions)borgere, idet sidstnævnte ikke bliver indrømmet samme retsbeskyttelse som letterne (art. 18).
En sådan forskelsbehandling kan ganske vist være berettiget, men kun, hvis det er begrundet i objektive hensyn og står i rimeligt forhold til de formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning.
EU-Domstolen peger på, at der i denne sag netop findes et sådant objektivt hensyn, nemlig behovet for at hindre risiko for straffrihed for forbrydere. Det ser umiddelbart ud til, at dommen kan tages som udtryk for, at dette hensyn også finder anvendelse i sager, hvor det handler om udlevering til tredjelande. Det er generelt en hjørnesten i EU-samarbejdet, at kriminalitet skal kunne retsforfølges på tværs af grænserne. Imidlertid, siger EU-Domstolen, skal der i sådanne tilfælde foretages en proportionalitetsafvejning. Den indebærer blandt andet, at hvis der er andre, mindre indgribende midler, så skal disse anvendes.
EU-Domstolen påpeger videre, at der findes en mindre indgribende løsning. De lettiske myndigheder kan nemlig undlade at udlevere til Rusland og i stedet udlevere til Estland, som herefter kan foretage retsforfølgning. I den forbindelse kan reglerne i den europæiske arrestordre anvendes. Det forudsætter dog, at der kan rejses tiltale og gennemføres straffesag i (i dette tilfælde) Estland.
Således, siger EU-Domstolen, kan Letland handle på en måde, der er mindre indgribende i udøvelsen af retten til at færdes frit, samtidig med at det i videst muligt omfang forhindres, at der foreligger en risiko for, at den retsforfulgte lovovertrædelse forbliver straffri.

Godt ord igen
Der har de senere år været en del tvivl om, hvorvidt en domstol i forbindelse med en eventuel udlevering til et andet EU-land skulle tage stilling til, om det andet EU-land nu faktisk opfyldte basale menneskerettigheder. Spørgsmålet er blevet aktualiseret af de meget kritisable fængselsforhold, som hersker i en række EU-lande. Det har EU-Domstolen nyligt taget stilling til i sagen Aranyosi (dommen er omtalt i en tidligere udgave af Advokaten).
Men spørgsmålet i den foreliggende sag var, om den lettiske domstol i tilfælde af, at Petruhhin skulle udleveres til Rusland, skulle foretage en prøvelse af risikoen for overtrædelse af fundamentale menneskerettigheder i Rusland. Og i givet fald hvor indgående en sådan prøvelse skulle være.
EU-Domstolen fastslår i den sammenhæng for det første, at Chartrets art. 19 finder anvendelse i en sådan type sag. Art. 19 fastslår, at ingen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling. Den lettiske domstol er med andre ord forpligtet til at foretage en prøvelse af, om der foreligger en sådan alvorlig risiko ved udlevering til Rusland.
I den forbindelse vil det ikke være tilstrækkeligt for den lettiske domstol at konstatere, at Rusland er kontraherende part i konventionen mod tortur og må formodes at overholde reglerne. EU-Domstolen siger, at selvom der foreligger erklæringer og godkendelse af internationale aftaler, som i princippet sikrer iagttagelsen af de grundlæggende rettigheder, er dette ikke i sig selv tilstrækkeligt til at sikre en passende beskyttelse mod risikoen for mishandling. Det gælder især, når pålidelige kilder har rapporteret om en myndighedspraksis (eller en af myndighederne accepteret praksis), som åbenbart er i strid med principperne i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
Den lettiske domstols – eller kompetente myndigheds – prøvelse skal i stedet baseres på objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger. Disse oplysninger kan ifølge EU-Domstolen blandt andet fremgå af internationale retsafgørelser, såsom domme fra EMD, det anmodende tredjelands retsafgørelser samt afgørelser, rapporter og andre dokumenter, der udarbejdes af organerne i Europarådet eller af FN-organer.
Afgørelsen falder således fuldt ud i tråd med en anden ny og skelsættende dom fra EU-Domstolen, nemlig dommen i sagen Aranyosi, som er (rosende) omtalt af denne forfatter i et tidligere nummer af Advokaten, fordi den stiller unionsborgerne en bedre retsbeskyttelse i udsigt.

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør af Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet.