Advokaten 4 - EU bekymrer sig om ofre for kriminalitet

Print Print
08-05-2015

 

I forbindelse med drøftelser mellem Folketingets partier om en eventuel tilvalgsordning for Danmark er offerdirektivet i første omgang ikke på ønskelisten.

EU’s medlemslande skal yde kriminalitetsofre respekt og anerkendelse. Et direktiv fra 2012 giver blandt andet ofre ret til gratis tolkebistand og oversættelse, hvis offeret skal afhøres eller vidne og ikke forstår eller taler det sprog, der anvendes i sagen.

Af Thomas Elholm, professor i strafferet, Syddansk Universitet

I EU-samarbejdet har man i en årrække arbejdet på at forbedre retsstillingen for personer, som har været udsat for kriminalitet. Allerede i 2001 vedtog EU en rammeafgørelse om ofres rettigheder. Den kræver af medlemslandene, at de skal yde kriminalitetsofre respekt og anerkendelse og give dem en passende rolle i deres strafferetssystemer. Den kræver endvidere, at landene skal sikre særbehandling til særligt sårbare ofre, sikre generel mulighed for at blive hørt under straffeprocessen og sikre ofre ret til at modtage oplysninger. Som man kan fornemme af opremsningen, er rammeafgørelsen forholdsvis bredt formuleret, og den giver – alt afhængig af implementeringen i de enkelte lande – ikke de enkelte borgere operationelle rettigheder i videre udstrækning.
Rammeafgørelsen eksisterede i mange år nok uden at have den store betydning. Den fik dog en prominent plads med en berømt dom fra EU-Domstolen fra 2005, kaldet Pupino-sagen.
Maria Pupino var klasselærerinde for en børnehaveklasse. Hun mishandlede børnene på en række forskellige måder blandt andet ved at nægte dem at gå på toilettet. I straffesagen mod Pupino kom spørgsmålet op, om de små børn kunne afhøres udenretligt eller om de skulle vidne under selve domsforhandlingen. De italienske straffeprocessuelle regler muliggjorde anticiperet bevisførelse i visse typer af sager, men ikke i den pågældende sagstype. Den italienske dommer spurgte EU-Domstolen, om rammeafgørelsens krav om særbehandling af særligt sårbare ofre krævede udenretlig afhøring af børnene. Det svarede EU-Domstolen bekræftende på. Således fik de upræcise regler i rammeafgørelsen alligevel konkret og afgørende betydning for borgerne i et EU-land.

Direktiv om ofres rettigheder
EU ønskede imidlertid mere vidtgående regler for kriminalitetsofre og satte for alvor ofrene på dagsorden med Stockholmprogrammet. Det er EU’s program for den strafferetlige EU-lovgivning i perioden 2010-2014.
Ifølge programmet skulle EU i denne periode styrke ofres retsstilling via forskellige EU-tiltag. Baggrunden var blandt andet nogle tal fra statistikbureauet Eurostat, som viste, at der begås 30 millioner forbrydelser mod personer eller ejendele hvert år i EU. Kombineret med mørketallene skulle det give ca. 75 millioner ofre for kriminalitet hvert år. Den slags statistiske oplysninger siger næppe meget om behovet for fælles EU-lovgivning på området, men Kommissionen tilføjede som begrundelse for nye EU-regler, at et stort antal mennesker rejser på tværs af EU’s grænser og udsættes for kriminalitet. For at hjælpe sådanne ofre krævedes fælles EU-lovgivning i stedet for at overlade spørgsmålet om ofres rettigheder til hvert enkelt medlemsland. Også særligt udsatte grupper, som kvinder og børn, gjorde det efter Kommissionens mening påkrævet at vedtage fælles EU-regler til forbedring af ofres forhold. Pupino-sagen fremstod formentlig som et godt eksempel på behovet for beskyttelse af de særligt sårbare ofre.

Tvivlsomt retsgrundlag
Da arbejdet med implementering af Stockholmprogrammet begyndte, skete det med udgangspunkt i et nyt retsgrundlag. Lissabon-Traktaten trådte nemlig i kraft 1. december 2009, og mens strafferetlig lovgivning hidtil havde været vedtaget i form af rammeafgørelser, skulle der nu anvendes direktiver.
Det nugældende retsgrundlag for arbejdet med ofres rettigheder er således art. 82, stk. 2, i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Denne bestemmelse udgør også hjemlen for det nye direktiv fra 2012. Bestemmelsen giver hjemmel til at vedtage EU-regler, der tilpasser national lovgivning, så den opfylder nogle fælles EU minimumsregler. Medlemslandene kan frit indføre mere vidtgående regler – altså i dette tilfælde en mere vidtgående beskyttelse af ofrene – men de skal mindst indføre det beskyttelsesniveau, som EU-direktivet foreskriver.
Art. 82, stk. 2, foreskriver, at EU kan vedtage regler om blandt andet kriminalitetsofre i den udstrækning det er “nødvendigt for at lette den gensidige anerkendelse af domme og retsafgørelser … i straffesager med en grænseoverskridende dimension.” En tilnærmelse af EU-landenes regler efter art. 82, stk. 2, kræver således, at det skal være nødvendigt med en tilnærmelse for at sikre, at myndigheder fra et EU-land lettere kan anerkende domme og afgørelser fra andre EU-landes myndigheder. Som Pupino-sagen viser, er der imidlertid mange regler vedrørende ofres retsstilling, som ikke nødvendigvis har nogen grænseoverskridende dimension. Pupino-sagen var et rent nationalt anliggende for Italien, uden en grænseoverskridende dimension. Alligevel fik EU-reglerne betydning for sagen. EU’s regulering af ofrenes retsstilling får således også betydning for rent nationale anliggender. Det gælder også det nye direktiv.

Vidtgående offerdirektiv
Til forskel fra rammeafgørelser kræver direktiver ikke enstemmighed for at kunne vedtages i Rådet. Kommissionen fik således med overgangen fra rammeafgørelser til direktiver bedre muligheder for at få gennemført mere vidtgående regler end dem, som rammeafgørelsens noget vage bestemmelser lægger op til. Direktivet er da også på en række punkter noget mere vidtgående.
Reglerne i direktivet styrker især ofrenes ret til information. Det gælder en bred vifte af information om blandt andet hjælpeorganisationer, klagemuligheder, ret til juridisk assistance og erstatning. Ofrene skal – hvis de ønsker det – underrettes om afgørelser i den straffesag, som udspringer af deres offerstatus. Ofrene skal således have besked, hvis for eksempel anklagemyndigheden vælger at opgive sagen. Hvis der rejses tiltale skal ofrene have oplysninger om tid og sted for retssagen. Endvidere skal medlemslandene gøre det muligt for offeret at få besked, når gerningspersonen løslades. Også dette gælder dog kun, hvis offeret ønsker informationen.
Direktivet giver endvidere ofre ret til gratis tolkebistand og oversættelse, hvis de skal afhøres eller vidne og ikke forstår eller taler det sprog, der anvendes i sagen. Samme ret gælder vedrørende tolk og oversættelse for så vidt angår visse dele af straffesagen og de afgørelser, som træffes under sagen. Det er især disse regler, som skal hjælpe ofre, der udsættes for kriminalitet i andre EU-lande.
Direktivet opstiller også en række særregler om særligt udsatte offergrupper. Det drejer sig om børn, handikappede, ofre for seksualforbrydelser og menneskehandel.  Rettighederne for disse grupper omfatter blandt andet en række foranstaltninger under hovedforhandlingen, for eksempel retten til ikke at have visuel kontakt med tiltalte og retten til at afgive vidneforklaring uden at være til stede i retslokalet med mere.

Gerningsmandens retssikkerhed
Der er måske navnlig to aspekter ved direktivet, som kan give anledning til overvejelse. For det første om ofrenes forbedrede retsstilling kan give retssikkerhedsmæssige problemer for de sigtede eller tiltalte i straffesagen. Det bemærkes ganske vist i præamblen til direktivet, at ofrenes rettigheder ifølge direktivet “ikke berører gerningsmandens rettigheder,” men denne lakoniske konstatering giver næppe megen retsbeskyttelse. Visse steder i direktivet antydes en konflikt mellem ofrenes retsstilling og gerningspersonens retssikkerhed. For eksempel skal medlemslandene ifølge art. 19 skabe de nødvendige betingelser for, at kontakt mellem ofre og gerningsperson undgås i lokaler, hvor straffesagen finder sted. Det tilføjes imidlertid: “Medmindre straffesagen gør en sådan kontakt nødvendig.”
Retssikkerhedsmæssige konflikter mellem offer og gerningsperson er naturligvis et problem, som det påhviler hvert medlemsland at løse i forbindelse med implementering af direktivet. I modsat fald kan landene risikere at stå over for en konflikt mellem EU-reglerne og de forpligtelser, der følger af de internationale menneskerettigheder. Det ville dog alligevel have været ønskeligt, hvis EU-lovgiver havde taget mere direkte stilling til potentielle konflikter i forbindelse med fastsættelsen af EU-reglerne.
For det andet bemærkes, at direktivet definerer offerbegrebet meget bredt. Ofre for kriminalitet er enhver “fysisk person, som har lidt skade, herunder fysisk, psykisk eller følelsesmæssig skade eller økonomisk tab, som direkte er forvoldt ved en forbrydelse.” Offerbegrebet omfatter således alt fra de mindste tyverier til de voldsomste terrorangreb. Rettighederne i direktivet fremstår dermed ikke særligt differentierede og proportionelle. Det brede offerbegreb synes at give adgang til den samme minimumsbeskyttelse for alle disse offertyper. Man må vel kunne sætte spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i, at for eksempel ofre for småtyverier skal have samme adgang til tolke- og oversættelsesbistand, som ofre for alvorlig kriminalitet. Det samme gælder eksempelvis retten til løbende at blive underrettet om sagens forløb.
Fra et andet sagsområde ved man, at mangel på regler om proportionalitet kan give problemer. Reglerne om den europæiske arrestordre har vist, at manglende hensyntagen til proportionalitet mellem mål og middel kan give ganske uhensigtsmæssige konsekvenser, f.eks. fordi borgere skal udleveres for selv ubetydelig småkriminalitet som et cykeltyveri (se artiklen om “Vi, den polske stat, forlanger skinketyven udleveret” i Advokaten 4/2011). I den gode sags tjeneste risikerer EU at få skabt nogle omfattende regler, som måske ikke burde finde anvendelse på ethvert kriminalitetsoffer. Spørgsmålet om ofres rettigheder er komplekst både på grund af store forskelle i kriminalitetsform, og fordi ofrene har forskellige behov.

Danmarks stilling
Direktivet er som nævnt vedtaget med kvalificeret flertal i Rådet og dermed inden for rammerne af det supranationale EU-samarbejde.
Det betyder, at Danmark på grund af det retlige EU-forbehold ikke har deltaget i vedtagelsen af direktivet og heller ikke er bundet af reglerne. Danmark kan imidlertid godt vælge at ændre sin strafferetlige lovgivning, så den lever op til kravene i direktivet, men det har der hidtil ikke været politisk opbakning til. I forbindelse med drøftelser mellem Folketingets partier om en eventuel tilvalgsordning for Danmark er offerdirektivet i første omgang ikke på ønskelisten. Reglerne i offerdirektivet er på nogle punkter mere vidtgående end de nuværende danske regler om ofres rettigheder, og det kan koste ekstra penge, hvis direktivet skal gennemføres i Danmark. Partierne bag aftalen om tilvalgsordningen har dog givet udtryk for, at dele af direktivet måske kan tilvælges for Danmark.

 

 



Thomas Elholm

Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.