Advokaten 9 - EU retspolitik - Åbenhed og aktindsigt i EU

Print Print
10-11-2014

 

I de politiske retningslinjer for den kommende Kommissions arbejde, som Jean-Claude Juncker offentliggjorde den 15. juli 2014, fremhæves behovet for øget gennemsigtighed – særligt når det kommer til kontakter med berørte parter og lobbyister.

Åbenhed og aktindsigt er to begreber, der undertiden dukker op i den europæiske debat. Reglerne om aktindsigt finder man i en forordning fra 2001, som siden har vist sig vanskelig at revidere. Domstolen har spillet en vigtig udfyldende rolle. For så vidt angår åbenhed – forstået som offentlighedens adgang til dokumenter – er EU både mere og mindre åben end vores hjemlige system.  

Af Lone Knudsen og Ulf Melgaard, Udenrigsministeriets EU-retskontor

Åbenhed og adgang til aktindsigt er centrale og traktatfæstede dele af EU-retten. I Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) fastslås princippet om åbenhed i artikel 1, stk. 2. Her nævnes det blandt andet, at beslutningerne skal træffes så åbent som muligt.
Lissabon-Traktaten udvidede kredsen af EU-institutioner, der er omfattet af princippet om aktindsigt. Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) fastslår således, at alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra alle Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium, efter principper og på de betingelser, der fastsættes nærmere i forordninger, jf. TEUF artikel 15, stk. 3. Også Chartret omtaler en ret til aktindsigt, jf. artikel 42.
Reglerne for aktindsigt i institutionernes dokumenter er fastlagt i forordning nr. 1049/2001 (forordning 1049). Da forordning 1049, vedtaget med hjemmel i den tidligere gældende TEF artikel 255, alene regulerer aktindsigt i dokumenter fra Parlament, Kommission og Råd, er der med Lissabon-Traktaten opstået behov for at revidere forordningen. Selvom de fleste af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer i praksis anvender forordning 1049 eller lignende bestemmelser på frivilligt grundlag, så er der ifølge traktaten en juridisk forpligtelse til at udvide retten til aktindsigt til at gælde dem.
Allerede før Lissabon-Traktaten påbegyndte Kommissionen forberedelser af revisionen af forordning 1049 som led i det europæiske åbenhedsinitiativ (European Transparency Initiative) i 2005. Dette førte til fremsættelse af et forslag til en væsentligt revideret forordning i april 2008. Forslaget skulle blandt andet sikre sammenhæng med den senere forordning om anvendelse af Aarhus-Konventionen, som greb ind i forordning 1049, hvad angår adgang til dokumenter med miljøoplysninger.
Et af de vanskelige punkter vedrørte definitionen af et ‘dokument’. Kommissionens 2008-forslag føjede til den tidligere brede definition et krav om, at dokumentet skulle være “udarbejdet af en institution og videresendt til en eller flere modtagere eller på anden måde registreret eller modtaget af en institution.” Europa-Parlamentet – støttet af EU's ombudsmand – fandt, at denne kvalificering ville føre til mindre snarere end mere offentlighed. Forslaget medførte en heftig debat blandt institutionerne, hvilket førte til, at behandlingen af forslaget gik i stå. 
I lyset af udvidelsen af aktindsigt med Lissabon-Traktaten til at gælde alle EU-institutioner fremsatte Kommissionen et nyt, mere afgrænset forslag til revision af forordning 1049 i marts 2011, jf. KOM(2011)137. Sigtet med dette forslag var begrænset til en udvidelse af kredsen af omfattede institutioner som følge af den ændrede hjemmelsbestemmelse og den tidligere foreslåede tilpasning af dokumentbegrebet. Bestræbelserne i 2011 sandede til og heller ikke det danske EU-formandskab havde, trods store anstrengelser, held til at få sagen løst i foråret 2012.
Det er således næsten fem år efter Lissabon-Traktatens ikrafttrædelse stadig ikke lykkedes at revidere forordning 1049, da Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet har været for langt fra hinanden.

Lovgivningsområdet eller administrative sager
Retsområdet er derimod løbende blevet udviklet gennem EU-Domstolens praksis. Domstolen skelner blandt andet mellem forskellige sagstyper, hvor muligheden for aktindsigt varierer.
På den ene side står lovgivningsområdet, hvor Domstolen har anerkendt en videre adgang til dokumenter. Allerede tilbage i 2008 gav Domstolen adgang til dokumenter fra de juridiske tjenester i lovgivningsprocessen og tilgangen er senest blevet bekræftet i sag C-280/11 P, Access Info (se bl.a. C-39/05 P og C-52/05 P, Turco og C-350/12 P, in’t Veld). I Access Info-sagen gentog Domstolen, at når Rådet optræder som lovgivende myndighed, bør adgangen til dokumenter udvides. I den konkrete sag medførte det, at en række medlemsstaters indspil i forhandlingerne om ændring af netop forordning 1049 blev udleveret. Det har ellers været fast praksis, at medlemsstaternes positioner undervejs i forhandlingerne ikke var offentligt tilgængelige.
På den anden side står de mere administrative sager, hvor Domstolen i stadig større omfang anerkender brugen af de såkaldt ‘generelle formodningsregler’. Efter sådanne regler kan hele sager undtages fra aktindsigt uden en konkret vurdering af de enkelte dokumenter ud fra en formodning om, at alle dokumenterne i sagen vil være omfattet af samme beskyttelseshensyn.
De seneste sager i denne række er sagerne T-306/12, Spirlea og C-514/11 P, LPN, der henholdsvis omhandler aktindsigt i dokumenter i de såkaldte pilotsager, der går forud for en egentlig traktatkrænkelsessag og aktindsigt i traktatkrænkelsessager.  Domstolen anerkendte i disse sager Kommissionens synspunkt om, at der gælder en generel formodningsregel, hvorefter alle dokumenter i en given traktatkrænkelsessag eller i en pilotsag må formodes at kunne skade Kommissionens igangværende undersøgelse, jf. forordning 1049’s undtagelsesbestemmelse i art. 4, stk. 2, 3. pind.
Disse sager følger i kølvandet på administrative sager om kontrol af statsstøtte, fusionskontrolproceduren og indlæg afgivet i retssager, hvor Domstolen også har anerkendt, at sagerne kan undtages en bloc. For så vidt angår denne praksis kan blandt andet henvises til sagerne C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau, C-404/10 P, Éditions Odile Jacob og C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, API.  


Behov for øget gennemsigtighed
De videre perspektiver for udviklingen af Unionens regler om aktindsigt afhænger blandt andet af, hvordan den nye Kommission som initiativtager i EU’s lovgivningsarbejde griber sagen an. I den sammenhæng er det interessant at se signalerne fra den tiltrædende Kommission.
I de politiske retningslinjer for den kommende Kommissions arbejde, som Jean-Claude Juncker offentliggjorde 15. juli 2014, fremhæves behovet for øget gennemsigtighed – særligt når det kommer til kontakter med berørte parter og lobbyister.
Mindst lige så interessant er det, at Jean-Claude Juncker har udpeget den nederlandske Frans Timmermans som første vicepræsident med ansvar for bedre regulering, inter-institutionelle relationer, retsstat og chartret om grundlæggende rettigheder. Den tidligere udenrigsminister må forventes at fremme en åben tilgang til offentlighed i forvaltningen. Timmermans har fået til opgave at se på udestående lovgivning inden for tre måneder med henblik på at vurdere, hvilke forslag der skal forblive på bordet, og hvilke der skal trækkes tilbage. Forordning 1049 er en del af den øvelse. Derudover er det interessant, at Timmermanns i sine svar, afgivet i forbindelse med høringen i Europa-Parlamentet i september, synes åben over for ideen om vedtagelsen af en europæisk forvaltningslov (European Law of Administrative Procedure). Den idé har den kommende kommissær lovet at kigge nærmere på i den kommende embedsperiode. 


Forskellen på åbenhed og aktindsigt
For praktikeren er forskellen på åbenhed og aktindsigt ofte, at mens man med åbenhed har adgang til dokumenter og retspraksis på åbne databaser, så får man med aktindsigt kun adgang til dokumenter efter skriftlig ansøgning og sagsbehandling hos myndigheden.
I forhold til dette aspekt af åbenhed er EU både mere og mindre åbent end vores hjemlige system.
Der er i EU-systemet nemmere adgang for offentligheden til domme og kendelser fra Unionens retsinstanser, end vi kender herhjemme, hvor det kræver betalingsabonnementer for at få adgang til systematiske oversigter over retspraksis. En dansk offentligt tilgængelig domsdatabase kan dog blive en realitet med regeringens finanslovforslag for 2015.
Derimod savner man en fælles indgang til lovgivningsarbejdet i EU, hvor man kan følge lovforslags forberedelse, parlamentariske behandling og vedtagelse. Det kender vi fra vores eget parlaments gode hjemmesider.
Den danske regering har i længere tid arbejdet for etableringen af en fælles oversigt i Rådet og indtrykket er, at flere medlemsstater er ved at få øje på nytten af, at EU-borgere nemt kan følge et lovgivningsforslag fra fremsættelse til vedtagelse.

Nyttige hjemmesider
En fælles indgang til lovgivningsarbejdet, hvor man kan følge lovforslags forberedelse, parlamentariske behandling og vedtagelse findes på www.ft.dk og www.eu-oplysningen.dk.

EU-systemet giver adgang for offentligheden til domme og kendelser fra Unionens retsinstanser – se www.curia.europa.eu.

Der findes gode databaser hos både EP, Råd og Kommission, men ingen samlet oversigt over lovgivningsarbejdet – se dog en nyttig oversigt over forløbet af inter-institutionelle procedurer på www.ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=da.

EU-systemet har gode databaser med oversigt over officielle dokumenter og vedtagne retsakter. Se officiel dokumentsamling www.eur-lex.europa.eu og Kommissionens åbenhedsportal www.ec.europa.eu/transparency/index_en.htm.

Hvis man vil søge om aktindsigt i dokumenter, der stammer fra en EU-institution, kan det efter forordningen både ske ved indgivelse af ansøgning ved en hjemlig myndighed eller direkte ansøgning hos EU-institutionen. Præciser ansøgningen mest muligt og ansøg hos den institution, der mest sandsynligt ligger inde med de ønskede dokumenter. Man kan både anvende institutionernes formularer på deres hjemmesider eller sende en anmodning pr. mail eller brev. Hvis anmodningen ikke imødekommes, er der mulighed for at klage til EU’s ombudsmand www.ombudsman.europa.eu eller anlægge en retssag.    

Lone Knudsen
Jurist, fuldmægtig i Udenrigsministeriets EU-retskontor.

Ulf Melgaard
Jurist, souschef i Udenrigsministeriets EU-retskontor. Kontoret varetager blandt andet rollen som regeringens agent ved EU-Domstolen og rådgiver centraladministrationen om EU-retten.

 


Udskrift fra: http://www.advokatsamfundet.dk/Service/Publikationer/Tidligere artikler/2014/Advokaten 9/EU retspolitik.aspx - d. 19-11-2017.
Ophavsretten tilhører Advokatsamfundet.
Informationerne må alene anvendes til eget ikke-kommercielt brug.