Advokaten 7 - EU retspolitik - Kommissionens statsstøttereform

Print Print
17-09-2013

 Kommissionen er midt i endnu en omfattende statsstøttereform, der efterlader få områder af statsstøtteretten uberørte. Reformen er tiltrængt.

Af advokat Rass Holdgaard og advokat Claus Peter Hansen, begge Kammeradvokaten

Blot tre år efter afslutningen af den hidtil mest omfattende reform af EU's statsstøtteregler – den såkaldte State Aid Action Plan 2005-2009 (eller blot SAAP) er en ny og endnu mere gennemgribende reform af statsstøttereglerne blevet søsat af Europa-Kommissionen. Reformen, der benævnes State Aid Modernisation (SAM), blev lanceret i maj sidste år (KOM(2012) 209 final) og vil indebære, at ikke færre end 37 retsakter og meddelelser skal revideres eller vedtages inden medio 2014.

Moderniseringspakkens formål
Kommissionens erklærede sigte med reformen er en god illustration af, at statsstøttepolitik og statsstøttekontrol påkalder sig stadig større opmærksomhed på flere områder. Statsstøttereglerne favner bredt og bruges således i dag til kontrol af så forskelligartede områder som kulturstøtte, digitalisering, omstrukturering af banker og finansieringen af større infrastrukturprojekter. 
Traktatgrundlaget for EU’s statsstøtteregler har imidlertid stort set været uændret siden Rom-traktaten. Reglerne er indført som en del af EU’s konkurrenceret og er et vigtigt element i det indre marked. De skal grundlæggende værne mod protektionisme og støttekapløb mellem medlemsstaterne, så den lige konkurrence sikres. Dette konkurrencepolitiske formål er fortsat statsstøttereglernes raison d’être. Men de seneste år har Kommissionen søgt at kaste nettet bredere. Den seneste reform begrundes således også med, at statsstøttereglerne fremover skal bidrage til, at medlemsstaterne anvender statsstøtte mere målrettet til at understøtte Europa 2020-strategien om bæredygtig og intelligent vækst i EU. Samtidig skal statsstøtte ifølge Kommissionen bidrage til finanspolitisk konsolidering og øget budgetdisciplin i medlemsstaterne. Det er bestemt ikke ukontroversielt, at Kommissionen nu også begrunder statsstøttekontrol med et ønske om at hjælpe medlemsstaterne med at spare penge.
Reformen er dog først og fremmest begrundet i et mere praktisk behov for at effektivisere og fokusere statsstøttekontrollen. Kommissionen, som har enekompetence til at godkende medlemsstaternes statsstøtteordninger, er udfordret af både en stigende sagsmængde og af mere komplekse sager. Medlemsstaternes myndigheder har derfor i stigende grad oplevet langtrukken og meget formalistisk sagsbehandling selv i små og ubetydelige sager. Moderniseringspakken skal på den ene side forenkle kontrollen i de mindre sager og på den anden side forbedre og styrke kontrollen i de større sager, hvor risikoen for konkurrenceforvridning i det indre marked er størst.

Prioritering, fokusering… og intervention i nationale retssager
Et af de mest centrale elementer i moderniseringspakken er procedureforordningen (nr. 734/2013), som blev vedtaget i juli i år og trådte i kraft 20. august 2013. Den indeholder flere interessante nyskabelser. En af disse er en mulighed for Kommissionen til at gøre kort proces og afslutte ugrundede klager (artikel 20, stk. 2). Hidtil har Kommissionen været forpligtet til at forfølge enhver oplysning om mulig ulovlig statsstøtte, som den kom i besiddelse af (se f.eks. C-615/11 P, Ryanair). En klage over ulovlig statsstøtte kunne derfor i princippet indsendes til Kommissionen på et postkort med den konsekvens, at Kommissionen måtte bruge betydelige ressourcer på at behandle sagen og træffe afgørelse. Fremover er det et krav, at en klage indsendes på en særlig klageformular, hvis Kommissionen skal være forpligtet til at undersøge klagen nærmere og træffe formel afgørelse. Det stiller større krav til kvaliteten af de klager, der indleveres, og det giver Kommissionen bedre mulighed for at prioritere sine ressourcer.
De nye procedureregler giver også Kommissionen bedre mulighed for at indhente markedsoplysninger blandt andet ved direkte henvendelser til konkrete virksomheder, som modtager statsstøtte, eller som en medlemsstat har til hensigt at tildele statsstøtte (artikel 6a). Markedsundersøgelser kendes allerede fra konkurrenceretten, hvor der blandt andet i forbindelse med fusionskontrol almindeligvis udarbejdes dybdegående analyser af de konkurrencemæssige virkninger, når centrale spillere på et givent marked ønsker at fusionere.
For advokater og dommere vil det også være interessant, at de nye procedureregler giver Kommissionen mulighed for at intervenere i nationale retssager om statsstøtte (artikel 23a). Skriftlige indlæg kan afgives uden tilladelse, mens mundtlige indlæg kræver tilladelse fra den nationale dommer. Også på dette punkt har statsstøttekontrollen ladet sig inspirere af den klassiske EU-konkurrenceret. I lyset af det meget begrænsede antal EU-statsstøttesager ved danske domstole, vil denne nyskabelse nok ikke få den store praktiske betydning i Danmark.

Decentralisering og begrebsafklaring
Som modvægt til Kommissionens ambition om at styrke kontrollen med de store sager, vil reformen indføre en større grad af selvjustits i de mindre sager og på områder, hvor samhandelen mellem medlemsstaterne generelt er begrænset. En ny bemyndigelsesforordning (nr. 733/2013), som ligeledes er blevet vedtaget i juni i år, udvider således Kommissionens mulighed for at gruppefritage visse former for støtte fra notifikationspligten i artikel 108, stk. 3, TEUF. Udvidelsen indebærer, at Kommissionen fremover blandt andet vil kunne beslutte, at støtte til innovation, kultur, skovbrug, sport og infrastrukturprojekter ikke er omfattet af notifikationspligten.
Et andet bemærkelsesværdigt tiltag, som Kommissionen barsler med, er en ny fortolkningsmeddelelse, der skal skabe klarhed over centrale principper og begreber inden for statsstøtteretten. Selve statsstøttebegrebet, som har været uændret siden Rom-Traktaten, volder fortsat både medlemsstaterne og Kommissionen store vanskeligheder i mange sager. De seneste år har Kommissionen og EU’s domstole afsagt en række principielle afgørelser, som ikke nødvendigvis har ført til mere klarhed over, hvornår medlemsstaterne yder statsstøtte. Et eksempel er de nyere afgørelser fra både Kommissionen og EU’s domstole om offentlig finansiering af infrastrukturprojekter (navnlig sagerne T-455/08 og C-288/11 P om finansiering af en ny landingsbane i Leipzig Halle-lufthavn), som har ført til heftig debat om statsstøttereglernes grænser. Hvornår er staters finansiering af offentlig infrastruktur (multiarenaer, havne, broer, biblioteker osv.) myndighedsudøvelse, og hvornår er den en uadskillelig del af en økonomisk aktivitet, som er omfattet af statsstøttereglerne? I betragtning af de politiske interesser og store økonomiske beløb, der ofte er på spil her, er mere forudsigelighed i den grad ønskværdig. Tilsvarende har spørgsmålet om, hvornår en offentlig myndighed handler som en markedsøkonomisk investor og dermed ikke yder statsstøtte, været kampplads mellem Kommissionen, som i en række sager har indtaget en ganske formalistisk tilgang, og medlemsstaterne. Flere nyere domme (f.eks. C-124/10 P, EDF og T-29/10, ING) tyder på, at Kommissionen hidtil har været for formalistisk, og det bliver interessant at se, om Kommissionen anerkender dette i den kommende meddelelse.

Hvor skal statsstøttekontrollen bevæge sig hen?
Meget i både denne og den tidligere statsstøttereform er drevet af et stort behov for at fokusere og prioritere, og mange af de greb, som reformerne benytter, er velkendte i EU’s konkurrenceret. Hertil kommer, at både den tidligere (SAAP) og den nuværende (SAM) reform søger at målrette statsstøttekontrollen ved at styrke den økonomiske markedsanalyse. Dermed bringes også begrebsapparatet i statsstøttekontrollen tættere på den klassiske konkurrencerets. Om det er en rigtig vej at gå, afhænger vel af øjnene, der ser. Statsstøttekontrollens forenelighedsvurderinger fremstår unægtelig som meget forsimplede, når de sammenlignes med de sofistikerede økonomiske analyser, der anvendes i den almindelige konkurrenceret. Det er imidlertid vigtigt også at huske, at statsstøtte bruges til mange former for samfundsregulering. Værdien af medlemsstaternes finansielle stabilitet, kulturstøtte, mediepluralisme, anlæg af bjergtunneler osv. er ikke let at måle i økonomiske markedsanalyser, som er udviklet til at kontrollere private virksomheder i konkurrenceretten. Mange statsstøttesager rejser spørgsmål, der er mere beslægtede med dem, der opstår under EU’s regler om fri bevægelighed. I sådanne sager findes det rigtige resultat måske ikke via detaljerede analyser af markedspåvirkningen, men på grundlag af mere kvalitative afvejninger (proportionalitetsvurderinger).
Om statsstøttekontrollen bliver hurtigere og mere effektiv efter reformen, ved vi først om en årrække. Det afhænger af, hvordan Kommissionen rent faktisk benytter de nye redskaber, og hvordan EU’s domstole vil kontrollere Kommissionen. Navnlig på dette område gælder, at “the proof of the pudding is in the eating.”

Rass Holdgaard
Advokat, ph.d., partner i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Han rådgiver danske myndigheder og fører retssager ved danske domstole og EU-Domstolen om en bred vifte af EU-retlige emner.

Claus Peter Hansen
Advokat i Kammeradvokatens team for EU-ret og international ret. Han rådgiver offentlige myndigheder om spørgsmål vedrørende EU's statsstøtteregler, herunder håndtering af notifikations- og klageforløb med Europa-Kommissionen.