Advokaten 7 - Historien bag den ny klagestruktur

Print Print
17-09-2013

Ved årsskiftet bliver klagestrukturen på skatteområdet grundlæggende ændret, efter at Folketinget vedtog en lovændring i juni. Men hvordan var processen bag ændringen, og hvad betyder det i praksis? Få hele historien – fra høringsfasen til vedtagelsen af lovforslaget, som vækker bekymring hos Advokatrådet.

Der er således fortsat tvivl om, hvorvidt det med den nye struktur er muligt at opretholde den samme kvalitet i afgørelserne, som Landsretten tidligere var garant for. Desuden er der fortsat tvivl om, hvorvidt den nye skatteankeforvaltning vil opretholde den samme uafhængighed i forhold til Skatteministeriet og SKAT, som Landsskatteretten med det nuværende sekretariat har formået.


Af Signe Juulskov Poulsen, advokat

En mere effektiv og tidssvarende klagestruktur. Det er formålet med den ændring af klagestrukturen på skatteområdet, som Folketinget vedtog i juni.
Det skal først og fremmest opnås ved at fjerne klageadgangen fra skatte-, vurderings- og motorankenævnene til Landsskatteretten. I stedet skal eventuel prøvelse af ankenævnenes afgørelser ske direkte ved domstolene – på samme måde som prøvelse af Landsskatterettens afgørelser.
Samtidig skal et nyt fælles sekretariat betjene både Landsskatteretten og ankenævnene. Denne funktion skal varetages af en ny myndighed, der bliver oprettet til formålet, nemlig skatteankeforvaltningen.

Hovedtræk i den ny struktur
Ankenævnenes kompetenceområder ændres således, at principielle sager skal behandles af Landsskatteretten. Det samme gælder visse sager, der har en sammenhæng med verserende sager hos Landsskatteretten. Desuden vil klageren selv kunne vælge, at en sag, der er visiteret til et ankenævn, i stedet skal behandles af Landsskatteretten.
Landsskatteretten skal ikke længere fungere som anden klageinstans i forhold til afgørelser truffet af ankenævnene. Området for, hvilke sager Landsskatteretten skal behandle som første instans, udvides en smule som følge af de ændringer i ankenævnenes kompetenceområder, der er beskrevet ovenfor.
De sager, som i dag bliver afgjort af Landsskatterettens sekretariat som ‘kontorsager’, skal i stedet afgøres af den ny skatteankeforvaltning, der også skal visitere sager til ankenævnene, Landsskatteretten og skatteforvaltningen selv. Det betyder blandt andet, at alle klager skal indgives til skatteankeforvaltningen.
Da sekretariatsbetjeningen bliver lagt hos skatteankeforvaltningen vil Landsskatterettens nuværende sekretariat blive nedlagt. Den øverste ansvarlige for Landsskatterettens sekretariatsfunktion bliver derfor direktøren for skatteankeforvaltningen. Det betyder, at retspræsidentens opgave som sekretariatsansvarlig bortfalder og titlen udgår. Posterne som retsformænd opretholdes, og der indføres en post som ledende retsformand. Den ledende retsformand skal løse en række af de koordinerende opgaver som tidligere blev udført af retspræsidenten.
Skatteankeforvaltningen bliver organiseret under Skatteministeriet ligesom ‘Landsskatteretten, ankenævnene, Skatterådet og spillemyndighederne og skal være sagligt uafhængig i forhold til Skatteministeriet’, som det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget.

Klagegebyr indføres i alle klagesager på Skatteministeriets område. Det vil sige også de klagesager, der bliver behandlet ved ankenævnene, med mindre det gælder sager om inddrivelse og aktindsigt efter offentlighedsloven eller forvaltningsloven. Klagegebyret sættes i alle sager til et grundbeløb på 300 kroner.
Reglerne om omkostningsgodtgørelse videreføres i al væsentlighed uændret.
Loven træder i kraft 1. januar 2014. Det fremgår af lovens bemærkninger, at Skatteministeriet vil evaluere den nye klagestruktur i 2017 med henblik på at vurdere, om der er behov for ændringer.
Skatteministeriet har skønnet, at lovændringerne vil medføre en årlig besparelse på 20 millioner kroner, når de er fuldt indfaset i 2017.

Sådan blev loven til
Lige før årsskiftet modtog Advokatsamfundet, Danske Advokater og Danske Revisorer en invitation fra Skatteministeriets departement til et møde til ‘drøftelse af Skatteministeriets overvejelser om rammer mv. for en ændret klageorganisation’. Invitationen var vedlagt et foreløbigt udkast til forslag til lov om ændring af blandt andet skatteforvaltningsloven om ny klagestruktur på skatteområdet.
Mødet var af indledende og informativ karakter og blev fulgt op af endnu et møde kort tid efter.
I slutningen af januar i år udsendte departementet et endeligt udkast til lovforslaget til høring.

Høringssvarene var omfattende og mange. Nogle af de centrale indsigelser fra høringssvarene var, at

  • Forslaget medfører betydelige forringelser af retssikkerheden på skatteområdet.
    Herved blev der særligt henvist til, at klageren med forslaget blev afskåret klageadgang til Landsskatteretten, der er det eneste klageorgan med juridisk og skatteretlig indsigt. Der ville således blive skabt ret af ikke-sagkyndige og sideordnede instanser (ankenævnene) med risiko for, at disses nu endelige administrative afgørelser ikke ville have samme kvalitet, som dem der i dag træffes af Landsskatteretten.
    Videre blev det fremhævet, at det var afgørende for retssikkerheden, at skatteankeforvaltningen var uafhængig af Skatteministeriet.
  • Det er betænkeligt at ændre på Landsskatterettens organisation.
    Det blev særligt fremhævet, at Landsskatteretten var en meget velfungerende og højt estimeret myndighed, og at en ændring af dennes organisation ikke var tilstrækkeligt begrundet.
  • Forslaget vil påføre både staten og borgerne merudgifter.
    Det blev påpeget, at forslaget måtte forventes at medføre, at flere sager ville blive indbragt for domstolene med deraf følgende øgede statslige udgifter til domstolene og statens advokat, ligesom en domstolsprøvelse ville påføre klagerne yderligere omkostninger.
    Forslaget hviler ikke på forudgående udvalgsarbejde.
  • Det blev fundet uheldigt og yderst betænkeligt, at en så betydelig ændring af klagesystemet blev sat i proces uden forudgående udvalgsarbejde.

Processen efter høringen
På baggrund af høringssvarene udarbejdede Skatteministeriet et revideret lovforslag, der blev fremsat 24. april 2013.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at regeringen havde noteret sig høringssvarene, og som følge heraf havde justeret forslaget. Den væsentligste ændring blev, at klageren fik mulighed for at vælge at få sin sag behandlet ved Landsskatteretten, i tilfælde hvor skatteankeforvaltningen havde visiteret sagen til behandling ved ankenævnene.

Herudover var der overordnet sket justeringer på to områder:

  • Harmonisering af sagsbehandlingsreglerne.
    Med henblik på at højne kvaliteten af de administrative afgørelser indeholdt forslaget en vis harmonisering af sagsbehandlingsreglerne for de forskellige klageinstanser.
  • Ny post som ledende retsformand.
    Det blev foreslået, at der blev oprettet en post som ledende retsformand, der udover at fungere som retsformand, ligeledes skulle varetage en række koordinerende opgaver, som i dag bliver udført af retspræsidenten.

For så vidt angik indsigelserne vedrørende merudgifter til domstolene og statens advokat, var det angivet i Skatteministeriets høringsnotat, at det hverken kunne forventes, at lovforslaget ville føre til, at flere eller færre sager ville blive indbragt for domstolene. Ministeriet henviste til, at klageren kunne vælge behandling ved Landsskatteretten, samt at større fokus på afgørelsernes kvalitet, herunder etablering af fælles sekretariat og visitering af alle principielle sager til Landsskatteretten, ville modvirke behovet for domstolsprøvelse.
Om det manglende udvalgsarbejde angav ministeriet i sit høringsnotat, at såvel Landsskatteretten som ankenævnsforeningerne og advokat- og revisororganisationerne havde været inddraget i forberedelsen, hvorfor forslaget var udformet i en proces, hvor de relevante interessenter var inddraget.

Lukket ekspertmøde 8. maj 2013
Forud for lovforslagets fremsættelse havde Folketingets Skatteudvalg besluttet at afholde et lukket ekspertmøde om det kommende lovforslag. Ekspertmødet blev afholdt 8. maj 2013 og der deltog fire oplægsholdere – den tidligere retspræsident for Landsskatteretten Erik S. M. Hansen sammen med formand for Advokatrådets Skatteretsudvalg, advokat Poul Bostrup, FSR’s skatteudvalgsformand, John Bygholm og formanden for Foreningen af Danske Skatteankenævn, advokat Richard Petersen.

Folketingets og Skatteudvalgets behandling af forslaget
Herefter kom lovforslaget til førstebehandling i Folketinget. Her blev det sendt videre til behandling i Skatteudvalget, der kom med en betænkning den 29. maj 2013. Betænkningen hvilede blandt andet på skatteministerens besvarelse af 55 spørgsmål, som udvalget havde stillet.
På baggrund af betænkningens ændringsforslag indstillede et flertal i udvalget (V, S, RV, EL, SF og K) lovforslaget til vedtagelse. Blandt andet var der forslag om en udvidelse af klagers frist, sådan at klager fik fire uger i stedet for to til at meddele skatteankeforvaltningen, om klager ønskede, at sagen skulle behandles ved Landsskatteretten i stedet for ved et ankenævn.
Blandt de politiske bemærkninger fra flertallet blev det blandt andet fremhævet fra Venstre og Det Konservative Folkeparti, at det ville have været optimalt at gennemføre et egentligt udvalgsarbejde inden gennemførelsen af en ændring af klagestrukturen, sådan som det er sket i Sverige og England. De to partier bemærkede desuden, at forslaget var væsentligt forbedret i forhold til høringsforslaget. Partierne understregede samtidig, at de lagde skatteministerens vurdering af, at ændringen ikke ville føre til flere retssager til grund for deres beslutning om at bakke op om forslaget.
Et mindretal i udvalget – Dansk Folkeparti og Liberal Alliance – indstillede lovforslaget til forkastelse.
Dansk Folkeparti bemærkede blandt andet. at partiet var ‘stærkt tvivlende’ over for, om forslaget reelt ville medføre en besparelse, idet partiet gik ud fra, at ændringen af klagestrukturen ville føre til flere sager ved domstolene. Herved henviste partiet særligt til ministerens besvarelse af spørgsmål 12, hvoraf det fremgår, at Skatteministeriets udgifter til 70 ekstra sager ved byretten vil koste ca. 20 millioner kroner. Det tal svarer til den anslåede besparelse som følge af den nye klagestruktur.
Forslaget var til andenbehandling i Folketinget 31. maj 2013, hvor ændringsforslagene tiltrådt af udvalget blev vedtaget.
Lovforslaget om ny klagestruktur blev endeligt vedtaget ved Folketingets 3. behandling 4. juni 2013.

En forbedret klagestruktur?
Sammenfattende blev lovforslaget ændret på væsentlige punkter efter høringsparternes bemærkninger. Processen er således et eksempel på, at en god høringsproces bidrager til at udvikle og sikre det danske retssamfund.
Men er en høringsrunde tilstrækkelig for at sikre den nødvendige kvalitet i lovgivningen?
Flere organisationer – herunder Advokatrådet – har påpeget, at så væsentlige ændringer som der her er tale om, ikke bør gennemføres uden forudgående udvalgsarbejde. Selvom inddragelse af relevante organisationer er en forudsætning for den nødvendige lovkvalitet kan denne proces ikke erstatte udvalgsarbejdet.
Forventeligt ville et udvalgsarbejde have bidraget til at skabe en fornyet klagestruktur, der ikke, som den netop vedtagne, gav organisationerne anledning til at frygte for borgernes retssikkerhed. Der er således fortsat tvivl om, hvorvidt det med den nye struktur er muligt at opretholde den samme kvalitet i afgørelserne, som Landsskatteretten tidligere var garant for. Desuden er der fortsat tvivl om, hvorvidt den nye skatteankeforvaltning vil opretholde den samme uafhængighed i forhold til Skatteministeriet og SKAT, som Landsskatteretten med det nuværende sekretariat har formået.
Bekymringen for både kvalitet og uafhængighed blev fornyet vakt ved opslaget af stillingen som direktør for den nye myndighed, skatteankeforvaltningen.  Det var ifølge stillingsopslaget ikke noget krav, at direktøren var jurist eller i øvrigt havde kendskab til dansk skatteret og skatteproces. Videre var det anført, at direktøren skulle kunne indgå i et konstruktivt samarbejde på tværs i Skatteministeriets koncern og i den offentlige sektor. Formanden for Advokatrådets Skatteudvalg, advokat Poul Bostrup, gav i den anledning udtryk for bekymring i et debatindlæg i Jyllands-Posten 5. juli 2013:

“… der [i stillingsopslaget] burde i stedet have stået, at direktøren skal være jurist på højt fagligt niveau med vidtgående kendskab til dansk skatteret og skatteproces samt klagebehandling. Endvidere burde det være anført, at direktørens fornemmeste opgave er at værne om Landsskatterettens og skatteankenævnenes uafhængighed samt borgernes retssikkerhed. Uafhængigheden er langt vigtigere end at kunne arbejde på tværs af koncernen, hvilket der netop ikke er brug for. Stillingsopslaget viser således, at der var al mulig god grund til at være bekymret for den nye struktur. […].”


De væsentligste ændringer

  • Én administrativ klageinstans . Muligheden for at få en sag behandlet ved to administrative klageinstanser fjernes. En afgørelse fra et ankenævn vil således ikke længere kunne indbringes for Landsskatteretten.
  • Ny myndighed. Der oprettes et fælles sekretariat, der skal betjene både Landsskatteretten og ankenævnene. Denne sekretariatsfunktion varetages af en ny myndighed, skatteankeforvaltningen, der bliver organiseret under Skatteministeriets departement. Udover sekretariatsbetjening, skal skatteankeforvaltningen visitere indkomne klagesager til ankenævnene, Landsskatteretten og skatteankeforvaltningen selv, ligesom den skal træffe afgørelse i de sager, som hidtil har været afgjort af Landsskatterettens sekretariat. 
  • Valgfrihed. Klager vil kunne vælge at få sin sag behandlet ved Landsskatteretten i de tilfælde, hvor sagen af skatteankeforvaltningen er blevet visiteret til behandling ved et ankenævn.

Signe Juulskov Poulsen
Advokat, Advokatsamfundet. Tidligere advokat hos Kammeradvokaten/Advokatfirmaet Poul Schmith