Advokaten 2 - Det Asiatiske svar på EU - The ASEAN Way

Print Print
04-03-2013
Det asiatiske svar på EU, Association of Southeast Asian Nations, fik i 2008 sin egen grundlov og er nu på vej mod næste store mål: Oprettelsen af ASEAN Økonomiske Fællesskab i 2015. Men fællesskabet er væsensforskelligt fra den europæiske version, og de kulturelle og juridiske faldgruber er store.

Af Morten Frank, advokat, Lett

Netop manglen på håndfast jura og håndhævelsesmekanismer er ofte baggrunden for, at der sås tvivl om projektet ASEAN. “The ASEAN way is no way,” har en højtstående amerikansk embedsmand efter sigende udtalt. Men det er i første række vigtigt at forstå, at ASEAN ikke er et nyt EU, og at EU næppe er et rimeligt sammenligningsgrundlag for en bedømmelse af ASEAN’s succes som regional institution.

Med underskriften i 1967 af det to sider lange dokument, ASEAN Declaration, grundlagde Indonesien, Malaysia, Filippinerne, Singapore og Thailand ASEAN-fællesskabet, der efterfølgende er udvidet med Brunei, Vietnam, Laos, Burma/Myanmar og Cambodja.
Deklarationens slående gloser om økonomisk vækst, social udvikling, fred og sikkerhed efterlod dog indtrykket af et samarbejde, der var mere ambitiøst end reelt. Og for at gøre ondt værre vil rygterne vide, at dokumentet er forfattet med amerikanernes mellemkomst. ASEAN blev ikke spået en glorværdig fremtid.
Baggrunden for fællesskabet udsprang af et ønske om fælles front mod en fælles fjende – kommunismens udbredelse, som blev bakket op af Nordvietnam, Kina og Sovjet. Hvor EU startede som et økonomisk (kul- og stål-) samarbejde, der efterfølgende blev politisk, startede ASEAN således som et politisk samarbejde, der efterfølgende har udviklet sig i økonomisk retning.
ASEAN var fra start præget af stærke modsætningsforhold mellem nødvendigheden af samarbejde kontra de enkelte landes suverænitetsjalousi. Sydøstasien har aldrig – med undtagelse af Japans korte felttog under anden verdenskrig – været undergivet ét styre, men har været domineret af forskellige europæiske kolonimagter.
Siden 1967 er meget vand løbet under broen, og efter en årrække, hvor landene har set hinanden an, er ASEAN i dag på vej mod et ASEAN Community bestående af tre søjler: Sikkerhedsfællesskab, økonomisk fællesskab og sociokulturelt fællesskab. Suverænitetsbekymringer og nationale egeninteresser spiller dog fortsat en rolle, og det er stadig kampen mod en fælles fjende, der driver en del af værket – nu i form af frygten for at tabe det økonomiske kapløb til Kina og Indien.  

Den retlige ramme – eller mangel på samme
I 2008 fik ASEAN med ikrafttræden af traktaten Charter of ASEAN for første gang en form for grundlov, der etablerer ASEAN som juridisk enhed, og som regulerer forbindelserne mellem ASEAN-landene, der tidligere var baseret på politiske deklarationer og concords. Charteret medførte dog ikke et institutionelt jordskred, ligesom Charteret heller ikke stiller krav om demokrati i medlemslandene.
Den centrale institution er (fortsat) ASEAN Summit, der er sammensat af medlemslandenes stats- og regeringschefer. Summit’en er højeste politiske beslutningstager i ASEAN og forhandler, træffer beslutninger og indgår aftaler til realisering af fællesskabets formål. For så vidt kan Summit’en siges at være pendanten til EU’s Det Europæiske Råd. Summit’ens beslutninger er formentlig det nærmeste vi kommer på juridisk bindende forpligtelser i ASEAN.
Udover Summit’en består ASEAN af en lang række councils, komiteer og organer til varetagelse af koordinerende og implementerende opgaver inden for fællesskabet, samt et ASEAN Secretariat, der ledes af en Secretary-General, som samtidig er ASEAN’s ansigt udadtil. Sekretariatets ca. 260 medarbejdere forestår fællesskabsarbejde inden for alle tre søjler, ligesom Sekretariatet udgør en central brik som kontaktflade mellem virksomheder og medlemslande. Hertil kommer formandskabet, ASEAN Chairmanship, der går på skift mellem de ti medlemslande. Afgående Secretary General fremhævede i sin afskedstale i november 2012, at Charterets uklare rollefordeling mellem institutionerne skaber problemer i den daglige ledelse af ASEAN.
Også efter Charteret er ASEAN karakteriseret ved ikke-tilstedeværelsen af black letter law og handlekraftige institutioner. Populært sagt kan ASEAN fastsætte spillets regler og kridte banen op, men ASEAN har ikke formel magt til at give gule og røde kort. ASEAN har ingen Kommission, der kan agere vagthund, har intet Parlament, der via flertalsafstemninger kan vedtage love, og har ingen Domstol, der kan grundlægge principper om fællesskabsrettens forrang og direkte virkning. Charteret giver heller ikke mulighed for, at ASEAN kan sagsøges, eller at borgere og virksomheder i øvrigt kan sagsøge medlemslandene. Administrationen af reglerne er lagt i hænderne på de enkelte medlemslande.
Selvom en overstatslig institution således ikke er på trapperne, har Charteret skabt en ramme for normer og institutioner, der kan støtte udviklingen af en ny kultur med regelbaseret interaktion mellem medlemslandene.

Beslutningsproces – alle eller intet  
Værdisystemet i ASEAN er præget af respekt for ældre og erfaringer. I Charter-sammenhæng gav det sig udtryk i Eminent Persons Group, der i 2005 blev nedsat og fik til opgave at komme med input til et Charter of ASEAN. Som navnet antyder, blev EPG-gruppen sammensat af ældre, erfarne folk, primært forhenværende ministre, og EPG-rapporten er i dag det nærmeste ASEAN kommer på forarbejder til Charteret.
EPG var på centrale områder mere visionær end det endelige Charter giver udtryk for. Således advokerede EPG for eksempel for mere effektive beslutningsprocesser, herunder flertalsafstemninger, der ikke fandt vej til Charteret. Også efter ikrafttræden af Charteret skal beslutninger således træffes the ASEAN Way – det vil sige via ‘consultation and consensus’. Charteret giver ikke flertallet formel magt over mindretallet.
Konsensus-filosofien, som the ASEAN Way er udtryk for, baserer sig på samarbejde via enighed fremfor flertalsbeslutninger og bindende aftaler. Det er vigtigt, at ingen fremstår som nedstemt og taber ansigt i offentligheden. Af samme årsag har ASEAN-landene traditionelt værdsat et non-interference-princip, hvor landene som hovedregel ikke blander sig i hinandens indre anliggender. Et princip der genfindes i Charteret.  
Bagsiden af medaljen er langsommelighed og laveste fællesnævner som udfald. Eksempelvis rummer ASEAN både Singapore, der er en af Asiens tiger-økonomier, og nogle af verdens fattigste lande, Laos og Burma/Myanmar, samt verdens mest folkerige muslimske land, Indonesien. Forud for Summit-møderne sker der dog et betydeligt forarbejde, og på baggrund af en uformel afstemning, overtales de sidste modstridende lande ofte via godt gammeldags gruppepres. Med Charteret åbnes tillige mulighed for, at Summit’en kan træffe foranstaltninger til løsning af hårdknuder, dog uden angivelse af nogen fremgangsmåde.

ASEAN i flere hastigheder
ASEAN består således af lande med enorme forskelle i velstands- og udviklingsniveau, og kun fantasien sætter grænserne for de mulige hårdknuder, som konsensus-kravet skaber grobund for. Med nyskabelsen, ASEAN minus X, indførte Charteret dog mulighed for såkaldt fleksibel samarbejdsdeltagelse.
Konceptet er, at en delmængde af ASEAN-lande kan arbejde fremad med implementering af økonomisk politik uden at afvente de mere tilbagestående medlemslande (dvs. ‘minus X’-erne). Altså et ASEAN i flere hastigheder, hvor tættere bånd skabes mellem de lande, der kan og vil, i stedet for at laveste fællesnævner altid er afgørende. Sammenligningen er nærliggende med euro-samarbejdet, hvor der (med ASEAN-terminologi) eksisterer et ‘EU minus 10’ – med 10 EU-medlemslande uden for euroen. I ASEAN er konceptet imidlertid skrevet ind i Charteret som generelt anvendeligt instrument på det økonomiske område, hvilket skaber risiko for en ‘buffet’-tilgang til implementering af ASEAN’s politik i medlemslandene.  Konceptet er allerede nu anvendt i flere tilfælde.

ASEAN’s Økonomiske Fællesskab i 2015
Det såkaldte Blueprint fra 2007 udstikker køreplanen for implementering af ASEAN Economic Community i 2015. AEC består af fire søjler: indre marked, konkurrencedygtig region, retfærdig økonomisk udvikling og global integration. I første række vækker det indre marked i sagens natur særlig interesse.
Målet med det indre marked er ifølge Charteret “free flow of goods, services and investments; facilitated movement of business persons, professionals, talents and labour; and freer flow of capital.” Principperne udmøntes i forskellige aftaler, herunder fastsætter Blueprint’et en lang række løbende implementeringsfrister. Ifølge AEC Scorecard, der gør status på implementeringsprocessen (marts 2012), har ASEAN foreløbig nået 65,9 procent af målsætninger for det indre marked (Søjle 1). Kritiske røster påpeger dog, at der er tale om en ren kvantitativ, uigennemsigtig vurdering, der ikke tager højde for, hvorvidt implementerede love faktisk efterleves i medlemslandene.
Der er tale om en langstrakt proces – og der er lang vej til et indre marked, som vi kender det i EU. F.eks. underskrev Summit’en i november 2012 en aftale om fysiske personers frie bevægelighed. Aftalen tillader kun midlertidigt ophold, og ufaglært arbejdskraft er slet ikke omfattet. Også på området for fri udveksling af varer, hvor ASEAN er længst i integrationen, er der fortsat et stykke vej til oprettelsen af et ASEAN Single Window (det vil sige ét ‘vindue’ ind i ASEAN).
Hvad sker der, hvis medlemslande ikke har opfyldt AEC-målsætningerne ved udgangen af 2015? Svaret er ikke givet. ASEAN er stadig mere et middel end et mål.  

Doing Legal Business in ASEAN
Som det er fremgået, er ASEAN i vidt omfang fortsat ‘ujuridisk’, og et studium i ASEAN er et langt stykke hen af vejen et studium i politiske processer, succes og fejlslag mere end et egentligt juridisk studium. 
Men historien er vigtig for at forstå dynamikken i regionen. Netop manglen på håndfast jura og håndhævelsesmekanismer er ofte baggrunden for, at der sås tvivl om projektet ASEAN. “The ASEAN way is no way”, har en højtstående amerikansk embedsmand efter sigende udtalt. Men det er i første række vigtigt at forstå, at ASEAN ikke er et ‘nyt EU’, og at EU næppe er et rimeligt sammenligningsgrundlag for en bedømmelse af ASEAN’s succes som regional institution. ASEAN’s succes ligger ikke i skabelsen af ASEAN Union, men i at have sikret grundlag for fred, integration og udvikling i regionen. 
På nationalt niveau kan der ikke meningsfuldt gives en quick guide til ASEAN-landenes retsforhold, der er stærkt præget af tidligere tiders kolonisering. Singapore, Malaysia og Brunei (og i nogen grad også Burma/Myanmar) har arvet det britiske common law. Thailand, der er det eneste ASEAN-land, der aldrig har været underlagt europæisk kolonisering, er civil law-baseret, inspireret af bl.a. Frankrig, Tyskland og Japan. Cambodja, Vietnam og Laos er alle baseret på det franske system. Filippinerne er en hybrid mellem civil law og common law af henholdsvis spansk og amerikansk oprindelse, og Indonesien er delvis baseret på hollandsk civil law.
Hertil kommer store spring i kvalitetsniveau. Flere af landene, herunder ikke mindst ASEAN’s største land, Indonesien, er præget af svage instanser, hvor vinderen ofte er den, der betaler. Omvendt har eksempelvis Singapore formået at etablere et pålideligt retssystem samt et internationalt anerkendt voldgiftsinstitut, SIAC. Der er således god grund til at foretage grundig juridisk due diligence og have styr på værnetingsklausulen – samt ikke mindst have forståelse for the ASEAN Way, der er en rodfæstet del af den sydøstasiatiske kultur.
Et andet godt spørgsmål er, hvor virksomheder og organisationer går hen, hvis de vil påvirke dagsordenen i ASEAN. Svaret kan ikke gives generelt, men afhænger af både den konkrete klient og det aktuelle ASEAN-land. Der er endnu næppe én kilde eller ét ledende ASEAN-land. Derimod er der tale om en lobby-proces med opbygning af relationer, interesse og tillid. Generelt holdes kortene tæt til kroppen i ASEAN, hvilket kan komme bag på folk fra de mere åbne vestlige demokratier.
Med sine knap 600 mio. indbyggere er ASEAN en af EU’s største handelspartnere uden for Europa, og der er næppe tvivl om, at europæiske, herunder også danske, virksomheders relationer til ASEAN-landene vil stige i takt med den øgede stabilisering og liberalisering, der finder sted i regionen. Senest i Burma/Myanmar, der overtager ASEAN-formandskabet i 2014. Men hvorvidt ASEAN Way er the way eller no way, har vi nok endnu til gode at se.

 

Morten Frank
Advokat hos Lett, LL.M (NUS), LL.M (NYU), ekstern lektor (KU). I 2011-12 gennemførte Morten Frank et dobbelt juridisk masterprogram med ophold i Singapore, Shanghai og New York, hvor han bl.a. studerede ASEAN, indonesiske retsforhold og transnational handelsret og tvistløsning. Morten Frank er tillige medlem af New York State Bar.