Advokaten 10 - EU opretter fælles europæisk anklagemyndighed

Print Print
12-12-2013

 

De sidste 20-25 år har EU-institutionerne løbende argumenteret for en øget strafferetlig kompetence til EU. Det er især sket med henvisning til behovet for en bedre beskyttelse af netop EU’s finansielle midler. Og det er gang på gang lykkedes EU-institutionerne – særlig Kommissionen og EU-domstolen – at få strafferetlig eller strafferetslignende kompetence flyttet til EU.

EU lægger i disse måneder an til at tage et afgørende skridt mod en stadig snævrere union. Kommissionen har fremsat forslag om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. Den skal selvstændigt kunne efterforske og føre visse straffesager i medlemslandene. Man får associationer til det amerikanske FBI eller lignende myndigheder, og dermed en fremskreden føderal statsdannelse. Så vidtgående er Kommissionens forslag dog ikke, men det er et afgørende skridt på vej mod at skabe ét fælles retsrum for alle EU-borgere.

Af Thomas Elholm

I EU-systemet har det i mange år været et vigtigt mål at få oprettet en central, EU-styret myndighed, som kan efterforske, rejse tiltale og føre straffesager uafhængigt af medlemslandenes politi og anklagemyndighed. Visionen har baggrund i en udbredt skepsis i EU-systemet mod landenes evne og vilje til effektivt at beskytte EU’s finansielle interesser. Opfattelsen er, at EU-landene i en række tilfælde er mindre nidkære med at sikre korrekt anvendelse af EU-støtte og opkræve EU-afgifter. Og det fremgår af Kommissionens forslag til en EU-anklagemyndighed, at de relevante nationale myndigheder på grund af begrænsede håndhævelsesressourcer ikke altid efterforsker sagerne og indbringer dem for domstolene. Kommissionen oplever den nationale retshåndhævelsesindsats som ‘meget blandet’, og giver udtryk for, at myndighederne ‘typisk ikke opdager overtrædelsernes grænseoverskridende dimension.’
De sidste 20-25 år har EU-institutionerne løbende argumenteret for en øget strafferetlig kompetence til EU. Det er især sket med henvisning til behovet for en bedre beskyttelse af netop EU’s finansielle midler. Og det er gang på gang lykkedes EU-institutionerne – særlig Kommissionen og EU-Domstolen – at få strafferetlig eller strafferetslignende kompetence flyttet til EU. Ideen med en EU-anklagemyndighed er dog ikke ny. Den fremgår for eksempel af EU’s traktatgrundlag, hvor det i art. 86 i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) hedder, at unionen kan oprette en europæisk anklagemyndighed for at bekæmpe lovovertrædelser til skade for EU’s finansielle interesser. I modsætning til de fleste andre traktatbestemmelser om strafferetligt EU-samarbejde, kræver art. 86 imidlertid enstemmighed mellem landene. Det viser noget om, at oprettelsen af anklagemyndigheden ikke er helt ukontroversiel. Efter art. 86 er der samtidig mulighed for, at en gruppe på mindst ni lande kan oprette en sådan anklagemyndighed, hvis det skulle vise sig, at enstemmighed ikke kan opnås.

En fremtidig vigtig institution
EU-anklagemyndigheden skal efter forslaget opbygges således, at den ledes af en europæisk (chef)anklager og dennes fire stedfortrædere. Derudover skal myndigheden være repræsenteret af en national anklager i hvert af medlemslandene. Denne skal forestå opgavevaretagelse i landene under ledelse af den europæiske anklager, og skal i den forbindelse være uafhængig af de nationale myndigheder. Den europæiske anklager udnævnes af Rådet med Europa-Parlamentets godkendelse for en embedsperiode på otte år uden mulighed for genudnævnelse.
I Kommissionens forslag er anklagemyndighedens kompetence begrænset til at angå svig med EU’s midler, men på længere sigt kan kompetencen udvides til at omfatte andre forbrydelser. Efter art. 86 i TEUF kan EU-lovgiver beslutte at udvide kompetencen betydeligt, nemlig til generelt at omfatte ‘grov kriminalitet med en grænseoverskridende dimension.’ Det er en meget vid hjemmelsbestemmelse, og udover det vigtige signal, der ligger i oprettelse af en sådan myndighed, kan det derfor vise sig at blive en betydningsfuld institution med en udstrakt kompetence.
Indtil videre skal anklagemyndigheden dog alene tage sig af sager om EU-svig. Den har faktisk enekompetence til efterforskning og retsforfølgning i forbindelse med strafbare handlinger, der skader Unionens finansielle interesser. Anklagemyndigheden kan inddrage nationale myndigheder, men den leder efterforskningen og træffer beslutning om iværksættelse af forskellige efterforskningsskridt, herunder for eksempel ransagning og aflytning. Den træffer ligeledes beslutning om tiltalerejsning, alternativt opgivelse eller henlæggelse af sagen, og den optræder som anklager ved det pågældende medlemslands domstol. Landenes myndigheder har pligt til at bistå og aktivt støtte EU-anklageren efter dennes anmodning, og de nationale myndigheder skal afstå fra enhver handling, politik eller procedure, der forsinker eller hindrer denne.
Hvis en lovovertrædelse indebærer svig med både EU-midler og rent nationale eller private midler, opstår spørgsmålet naturligvis, om det er EU-anklageren eller den nationale anklager, der skal forfølge sagen. Hvis det er hensigtsmæssigt, kan EU-anklageren føre hele sagen med inddragelse af den del, som ikke er omfattet af svig med EU’s midler. Det kræver dog, at EU-svig udgør den tungeste del, og at de strafbare handlinger hviler på de samme faktiske omstændigheder. EU-anklagemyndigheden kan således i visse tilfælde også komme til at stå for retsforfølgning af sager, der involverer andet end svig med EU’s midler.

Problemer med afgrænsning  
Anklagemyndigheden skal som andre EU-institutioner overholde grundlæggende menneskerettigheder, herunder dem, der er fastsat i EU’s charter om grundlæggende rettigheder. EU er desuden ved at tiltræde den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det fremgår også af forslaget, at anklagemyndigheden er underlagt principper om proportionalitet og objektivitet. Det vil ifølge forslaget sige, at den skal arbejde på en upartisk måde og tilvejebringe alt relevant materiale, såvel det belastende som det diskulperende for den tiltalte eller sigtede.
Spørgsmålet er så, om dette er tilstrækkeligt til at sikre en acceptabel retsbeskyttelse af EU-borgerne i forbindelse med myndighedens arbejde? Et interessant spørgsmål i den forbindelse er, hvilke regler der finder anvendelse, når anklagemyndigheden efterforsker og fører en straffesag.
Det fremsatte forslag indeholder en række regler om efterforskning med videre. Det fremgår blandt andet, hvilke efterforskningsskridt EU-myndigheden kan foretage. De svarer i det store og hele til de samme foranstaltninger og tvangsmidler, som står til rådighed for danske myndigheder. En forskel er dog, at der ikke kan foretages tvangsindgreb uden dommerkendelse, hvis øjemedet forspildes ved at afvente kendelsen, således som danske myndigheder har mulighed for.
Forslaget er forholdsvis kortfattet, og det fremgår, at national ret finder anvendelse i det omfang et spørgsmål ikke er reguleret i EU-retsakten. Når et spørgsmål både reguleres af national ret og af den pågældende EU-retsakt, har sidstnævnte forrang. Dermed er alle de juridiske problemer, som kan følge af blandingen mellem EU-reglerne og nationale regler, næppe løst. Der vil ganske givet opstå afgrænsningsspørgsmål hen ad vejen, og det vækker naturligvis en vis retssikkerhedsmæssig skepsis.
Efter forslagets art. 32 har enhver mistænkt eller tiltalt en række rettigheder, der skal sikre personens retssikkerhed. Bestemmelsen henviser til rettighederne i EU’s charter om grundlæggende rettigheder og opregner herefter blandt andet ret til aktindsigt, tolkebistand og advokatbistand samt uskyldsformodning. Det er naturligvis fint og tillige nødvendigt af hensyn til overholdelse af grundlæggende menneskeretlige krav. Det fremgår i øvrigt, at bestemmelsen ikke berører de rettigheder, som personerne har efter national ret. Bestemmelsen lader til at give borgerne en retsbeskyttelse, som i hvert fald er på niveau med den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men der er afgrænsningsproblemer. Det er for eksempel ikke præciseret, hvornår en person skal anses for mistænkt og dermed omfattet af beskyttelsen. I de nationale retssystemer ligger dette fast enten via lovgivningen eller via praksis. Men når EU skaber et nyt system, uden at præcisere sådanne aspekter, svækker det de involverede personers retsstilling. Det gælder i hvert fald, indtil retsstillingen måtte være blevet præciseret.

Anklagemyndighedens forum shopping
Efter forslaget er det den nationale lovgivning i det medlemsland, hvor efterforskningen eller retsforfølgningen finder sted, der skal anvendes. Hvis der skal foretages ransagning i Tyskland, er det således de tyske regler for ransagning, inklusive dommerkendelse med videre, der finder anvendelse. Hvis selve straffesagen føres i Østrig, er det Østrigs straffelov, der finder anvendelse. 
Det bliver dermed i en række sager, hvor mere end ét medlemsland er involveret, vigtigt at finde ud af, hvor domsforhandling i straffesagen skal ligge. Med reglerne i det fremsatte forslag lægges op til, at anklagemyndigheden selv kan vælge jurisdiktion. Det skal ske efter en række kriterier, herunder gerningsstedet, tiltaltes bopæl og bevisernes tilgængelighed, jf. art. 27(4). Anklagemyndigheden får dermed mulighed for at vælge, hvilken jurisdiktion der er mest hensigtsmæssig set fra et anklagesynspunkt.

Danmarks og de andre landes stilling
På grund af det danske retsforbehold over for EU, deltager Danmark ikke i vedtagelsen og den eventuelle gennemførelse af reglerne om anklagemyndigheden. Den vil således heller ikke kunne operere i Danmark. Opgiver vi forbeholdet, vil vi derimod næppe kunne undslå os for anklagemyndigheden. Det er værd at bemærke, at den danske regering for en gangs skyld udtrykker skepsis over for et EU-forslag på det strafferetlige område. Det skyldes, at de danske myndigheder efter regeringens opfattelse på effektiv måde varetager opgaven med at efterforske og retsforfølge EU-svig. Der er dermed ikke behov for et EU’sk FBI.
Det er i øvrigt værd at bemærke, at 14 af EU-landenes parlamenter har givet Kommissionen det såkaldt gule kort. Parlamenterne mener groft sagt ikke, at Kommissionen har argumenteret tilstrækkeligt for oprettelsen af anklagemyndigheden, altså at subsidiaritetsprincippet er opfyldt. Det betyder, at Kommissionen nu skal genoverveje sit forslag og formentlig må forsøge at give en bedre begrundelse for, hvorfor anklagemyndighedens opgaver ikke kan varetages tilstrækkelig effektivt af de nationale myndigheder.  

Thomas Elholm
Professor i strafferet ved Syddansk Universitet. Han forsker og underviser bredt i strafferetlige emner, herunder især forholdet mellem dansk strafferet og EU-ret. Han er formand for Dansk Selskab for international strafferet og EU-ret, hovedredaktør for Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab og medlem af Politiklagerådet. Han har i en årrække været medlem af Advokatrådets Strafferetsudvalg.