Advokaten 9 - EU retspolitik - Reform af EU-Domstolens procesregler

Print Print
26-11-2012

 Af advokat Rass Holdgaard, Kammeradvokaten

l 2012 er der indført en række ændringer i EU-Domstolens processuelle regler, som også har betydning for danske domstole og advokater, der møder i Luxembourg.
Siden årtusindeskiftet har der været mange forslag om mere eller mindre vidtgående reformer af EU-Domstolens organisering. Den væsentligste begrundelse for reformerne er Domstolens stigende sagsmængde, som navnlig tilskrives en generel øget EU-regulering og udvidelserne af EU-samarbejdet, herunder særligt den store udvidelse i 2004 med 10 nye medlemsstater. Hertil kommer, at Lissabon-Traktaten har givet Domstolen nye kompetencer – navnlig på området for det politi- og strafferetlige samarbejde.
Det mest berømte reformforslag gennem tiderne er den såkaldte Due-rapport fra 2000, som blev udarbejdet af en refleksionsgruppe, der hovedsageligt bestod af tidligere dommere ved EU-Domstolen, og som havde den forhenværende danske EU-domstolspræsident Ole Due i spidsen. Due-rapporten foreslog blandt andet, at der indføres mekanismer, der giver mulighed for at fjerne visse af de sager, der forelægges af nationale domstole, fra EU-Domstolens bord. Som det er nu, er Domstolen forpligtet til – uden screening – at behandle alle sager, der opfylder betingelserne for admittering. Det betyder, at Domstolen i dag beskæftiger sig med en ganske stor mængde forholdsvis konkrete sager med begrænset generel betydning. Varemærkesager og toldtariferingssager nævnes ofte som eksempler. Det har derfor bl.a. været foreslået at indføre forskellige former for ’docket control’. Et af de mere radikale forslag har været, at man bør lade sig inspirere af den amerikanske Supreme Court, der selv frit kan sortere og afvise mindre principielle sager. Det har også været foreslået, herunder i Due-rapporten, at man på forskellig vis tilskynder nationale domstole til at blive bedre til at anvende EU-retten selv, så antallet af forelæggelser begrænses.
Ingen af disse mere grundlæggende reformforslag har imidlertid vundet tilslutning. Som på så mange andre områder af EU-samarbejdet har den praktiske løsning på Domstolens udfordringer i stedet været at reparere i det små – at genbesøge de eksisterende institutionelle rammer, udnytte de bestående instrumenter og samtidig indføre gradvise og mindre drastiske moderniseringstiltag.
Navnlig Domstolens kronjuvel, den præjudicielle forelæggelsesprocedure, har derfor ikke undergået væsentlige ændringer, siden den blev indført ved EU-samarbejdets begyndelse af de seks oprindelige medlemsstater. Med professor Joseph Weilers ord: “A Court of First Instance with new-found dignity, Judicial Panels and all the rest notwithstanding, Europe continues to drive in its rusty and trusted 1950 model with the steering wheel firmly in the hands of the Court of Justice.”

Skouris’ strømlining
Domstolens præsident siden 2003, Vassilious Skouris, der netop er genvalgt for en ny treårig periode, har haft stor fokus på optimering af Domstolens sagsbehandling. I præsident Skouris’ tid er den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i præjudicielle sager da også faldet fra 25,5 måneder i 2003 til 16,4 i 2011, mens antallet af indkomne sager i samme periode er steget fra 561 i 2003 til 688 i 2011. En del af denne effektivisering skyldes ændrede jurisdiktionsregler, der i højere grad skubber de faktumtunge sager nedad til Retten, som er Domstolens førsteinstans, og til Personaleretten. Men effektiviseringen er også i væsentlig grad sket ved udnyttelse af de processuelle værktøjer, som Domstolen allerede råder over.
I 2011 fremlagde Domstolen to reformforslag, som indeholder en række mindre ændringer i Domstolens organisation med henblik på at effektivisere de interne arbejdsgange. Forslagene er nu vedtaget dels ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 741/2012 af 11. august 2012 om ændring af protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol og bilag I hertil, der trådte i kraft 1. september, dels ved en omarbejdning og opdatering af Domstolens procesreglement, som trådte i kraft 1. november 2012.
Ændringerne indeholder flere interessante nyskabelser, som også har praktisk betydning for nationale domstole og for advokater, der møder i Luxembourg.

Ændringer i statutten
Ændringerne af statutten handler om Domstolens interne organisering. De væsentligste nyskabelser er indførelsen af en vicepræsident ved Domstolen – dommer Koen Lenaerts er senere blevet udpeget – og ændringen af sammensætningen af den Store Afdeling, således at antallet af dommere øges til 15, samtidig med at afdelingsformændene ikke automatisk deltager i den Store Afdeling. Domstolen har også oprettet to nye afdelinger med henholdsvis fem og tre dommere. I forbindelse med den seneste runde af nyudnævnelser blev den danske dommer Lars Bay Larsen valgt til formand for Domstolens Fjerde Afdeling.

Ændringer i procesreglementet
Ændringerne i procesreglementet er af mere direkte betydning for Domstolens brugere. Den grundlæggende opbygning har ikke været ændret siden indførelsen i 1953. Enhver, der har forsøgt at orientere sig i det gamle procesreglement – for eksempel for at forstå de noget okkulte og spredte fristregler eller for at få et overblik over forløbet i et annullationssøgsmål – vil nok være enig i, at en modernisering var påkrævet.
Den gennemgribende omarbejdning og opdatering af procesreglementet, der nu er foretaget, har ifølge Domstolen to hovedformål: For det først skal ændringerne sikre en tilpasning til den udvikling, der er sket i Domstolens organisation og de sagstyper, der i dag indbringes for Domstolen. Oprindeligt var hovedparten af Domstolens sager direkte søgsmål, navnlig traktatbrudssager og annullationssøgsmål. I dag udgør præjudicielle sager imidlertid over 60 procent af de nye indkomne sager. For det andet skal ændringerne medvirke til en hurtig og effektiv sagsbehandling.
En af de væsentligste nyskabelser er et selvstændigt kapitel om præjudicielle forelæggelser, som bl.a. indeholder en ny bestemmelse om, hvad en præjudiciel forelæggelse som minimum skal indeholde. Tidligere fremgik dette alene af Domstolens lidt svingende retspraksis og af en ikke-bindende ’orientering’ fra Domstolen. Den nye bestemmelse kræver bl.a., at forelæggelsen skal indeholde ordlyden af de nationale bestemmelser og relevant national retspraksis. Dette er muligvis tænkt som en skærpelse. Det er i hvert fald ikke alle hidtidige præjudicielle forelæggelser, der har kunnet leve op til dette krav.

Ingen garanti for mundtlig forhandling
Andre væsentlige ændringer angår parternes indlæg. Den mundtlighed i retsplejen, som vi lægger så stor vægt på i Danmark, har aldrig haft samme betydning for EU-Domstolen. Vil man sige noget vigtigt, skal man gøre det udførligt og præcist allerede i sit første – og i præjudicielle sager og ved interventioner i direkte sager, eneste – skriftlige indlæg. Misser man den chance, risikerer man, at der ikke senere er reel mulighed for at fremføre sit anbringende.
Udgangspunktet efter det tidligere procesreglement har dog været, at Domstolen ikke afviste en begæring om mundtlig forhandling fra en af parterne, når den var begrundet, f.eks. i at man havde behov for at imødegå oplysninger i andres skriftlige indlæg. De nye regler giver nu Domstolen mulighed for at beslutte, at der ikke skal afholdes nogen mundtlig forhandling, uanset at parterne måtte ønske det. Domstolen har fremover kun pligt til at afholde en mundtlig forhandling, når der anmodes herom af en af de parter, der kan afgive indlæg i sagen efter statuttens artikel 23, og når denne part ikke har deltaget i den skriftlige del. Da hovedsagens parter, den berørte medlemsstat og Kommissionen normalt altid afgiver skriftligt indlæg, vil de som udgangspunkt ikke længere kunne stille krav om en mundtlig forhandling. Dette vil givetvis i konkrete sager kunne opleves ganske frustrerende og retssikkerhedsmæssigt betænkeligt – eksempelvis for de direkte berørte borgere og virksomheder, som jo kan have meget på spil, og som kan have behov for at imødegå nye anbringender eller nye beskrivelser af faktum eller national jus, som for første gang fremføres af en medlemsstats regering eller af Kommissionen. Man skal dog nok ikke regne med den store forståelse fra Domstolen, hvis man vil hævde, at Domstolens anvendelse af eget procesreglement strider mod retten til en retfærdig rettergang.

Maksimal længde på skriftlige indlæg
Samtidig har Domstolen nu fået mulighed for at træffe beslutning om en maksimal længde på de skriftlige indlæg. Domstolen har allerede – som Retten – ’praktiske anvisninger’ om længden på skriftlige indlæg i direkte sager og appelsager. Anvisningerne bliver dog ikke altid respekteret. Navnlig fordi indlæggene skal oversættes, kan dette medføre en betydelig forsinkelse af processen. Domstolens nye kombinerede mulighed for både at sætte grænser for længden af de skriftlige indlæg og at afskære mundtlig forhandling betyder, at der må stilles endnu større krav til grundighed og præcision ved udarbejdelsen af de skriftlige indlæg.
Derudover bliver retsmøderapporten, der opsummerer sagen og parternes anbringender forud for den mundtlige forhandling, afskaffet. Selv om rapporternes kvalitet og udførlighed har været svingende de seneste år, har retsmøderapporten traditionelt været et vigtigt værktøj til dommernes forberedelse og dermed en god indgang for parterne til at konstatere, hvordan Domstolen selv forstår retssagens rammer. Afskaffelsen af retsmøderapporten betyder, at der stilles større krav til parternes egen forberedelse og fokusering af den mundtlige forhandling.
Endelig skal særligt nævnes, at betingelserne for at træffe afgørelse ved begrundet kendelse – det vil sige uden dom – er lempet, således at Domstolen nu uden forudgående underretning af den nationale ret og høring af parterne kan afsige en begrundet kendelse, når der ikke er ’rimelig tvivl’ om besvarelsen af det forelagte spørgsmål. Som bekendt har nationale domstole, hvis afgørelser ikke kan appelleres, som udgangspunkt pligt til at forelægge (EUF-traktatens artikel 267, stk. 3). EU-Domstolen har imidlertid i CILFIT-dommen fastslået, at hvis der ikke er ’rimelig tvivl’ om forståelsen af EU-retten, er der ikke forelæggelsespligt for den nationale sidsteinstansdomstol (acte clair-doktrinen). Det har tidligere været fremført, at der bør være kongruens mellem de to regelsæt, og at nationale sidsteinstansretter derfor ved vurderingen af, om de har pligt til at forelægge, kan have for øje, om Domstolen – hvis der forelægges – må forventes at træffe afgørelse ved begrundet kendelse, fordi der ikke er 'rimelig tvivl'.
Der er derudover indført en række andre ændringer, for eksempel vedrørende anonymitet, fælles mundtlig forhandling af flere sager m.v.

Retten er fortsat det største problem
De nye ændringer vil givetvis bidrage yderligere til at strømline Domstolens sagsgange. Navnlig bliver det interessant at se, hvordan Domstolen vil forvalte sine nye beføjelser til at begrænse omfanget af input fra parterne, og hvilke reaktioner det vil medføre. Det største problem for institutionen er dog fortsat Rettens sagsbehandlingstid, og dette problem er ikke løst med de nye tiltag. For Rettens vedkommende skal der muligvis også mere end blot småjusteringer til. For tiden drøfter medlemsstaterne et forslag om at udvide Retten med 12 nye dommere, men der er foreløbig ikke opnået politisk enighed om dette eller om andre mere gennemgribende ændringer af Rettens organisation.