Advokaten 7 - Når klagelysten stiger

Print Print
18-09-2012

Det er en travl tid for mange store klageinstanser. Klagerne fosser ind mange steder. Det er godt for retssikkerheden med effektive klagesystemer som værn mod juridiske fejl, men den rene klagestat er ikke et retssikkerhedsmæssigt ideal.

Af Michael Gøtze, professor, ph.d., Forskningscenter WELMA, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet

Udviklingen går mod stigende klagelyst på mange og tunge retsområder. ’Jeg klager’ er ved at være et af de mest brugte udtryk i det danske sprog, og der er ikke kun tale om en velindarbejdet ytring, men også en ofte forekommende handling. Der skrives også klagestatistikker som aldrig før, og de mange tal beretter om et stort og stigende antal borgere, der vælger at gå klagevejen for at få ret. Myndigheders autoritet synes i det lys at være klart dalende, og borgerne holder sig i hvert fald ikke tilbage fra at udfordre juridiske afgørelser og vurderinger. Klagerettigheder er blevet en rettighedstype, som langt de fleste juridiske aktører konfronteres med før eller siden, og der er grund til at overveje, hvad forklaringerne kan være på denne udvikling, og om en klagekultur er et skridt frem eller tilbage for retssikkerheden.

Sigtet i det følgende er at tage temperaturen på borgernes klagelyst på udvalgte og væsentlige retsområder. Selvom det ikke er muligt at sammenfatte udviklingen på alle klageområder, sættes der fokus på en række kerneområder inden for den offentlige klagesektor, navnlig hvor borgere kommer i direkte kontakt med myndigheder. Det gælder det velfærdsretlige, sundhedsretlige og skatteretlige område. Der står her veludviklede klageinstanser parat til at håndtere uenighed mellem parterne og til at teste den juridiske holdbarhed af førsteinstansens vurdering. Hertil kommer, at de mange praktiske genveje i form af bl.a. digital klagekommunikation sikkert også har mindsket afstanden fra ord til gerning i relation til klage.

En rød tråd på disse kerneområder er, at myndighederne indklages stadig oftere. Det gælder f.eks. i forhold til borgerens velfærdsrettigheder på det sociale område, hvor Ankestyrelsen i årlige oversigter beretter om stigende klagemængder i både beskæftigelsesankenævn og sociale nævn. Også inden for det sundhedsretlige område peger klagestrømpilen i én retning, nemlig opad. Dette er også tilfældet på skatteområdet, hvor en grundlæggende skepsis over for et højt skattetryk i sig selv kan skabe veludviklede klagereflekser blandt mange borgere. Også inden for ombudsmandssystemet, som foretager retssikkerhedskontrol af stat og kommuner på tværs af specifikke retsområder, er klagelysten særlig stor for tiden. I 2010 modtog Folketingets Ombudsmand det største antal klager nogensinde, nemlig 5000. Hvis succeskriteriet for landets klageinstanser er at gøre sig overflødig i takt med, at de retsundergivne myndigheder lærer lektien, er der således fortsat lang vej til målopfyldelse.

Mange fejl og misforståelser
Den store mængde klager rejser selvsagt spørgsmålet – hvad skyldes klagerne? Selv om svaret afhænger af det konkrete område, ligger det generelt lige for, at mange klager afspejler mange fejl og misforståelser. Dette bekræftes også i vidt omfang af de aktuelle ændringsprocenter i klagesystemerne. Antallet af klager, der resulterer i hel eller delvis ændring af førsteinstansens afgørelse, ligger på de nævnte offentligretlige områder mellem 25 og 77 procent. Ankestyrelsen kom f.eks. frem til et andet resultat end den indklagede myndighed i hele 55 procent af sine principielle sager, hvad der må give anledning til mange røde ører i det velfærdsretlige myndighedssystem. Også på de sundhedsretlige og skatteretlige felter går klageren relativt ofte sejrrigt ud af klagesystemet, da de indklagede myndigheder i mindst hver fjerde klagesag må tage kritikken til efterretning. I forhold til ombudsmanden er den samlede kritikprocent for tiden på 16, hvad der ikke virker dramatisk. Dog er den reelle kritikprocent en del højere, fordi mange myndigheder retter ind alene som følge af ombudsmandens involvering. På dette tværgående område kan det også trækkes frem, at ombudsmanden uddeler klart flere verbale næser til kommunale myndigheder end statslige myndigheder, nemlig i næsten hver tredje kommunale sag.

Det er oplagt, at mange fejl og misforståelser kan skyldes manglende fagkompetencer, men de kan også skyldes manglende ressourcer til at gå tilstrækkelig grundigt ind i sagerne. Stramme budgetter kan med andre ord uden tvivl forplante sig til regelefterlevelsen. Det kan i den forbindelse ikke helt udelukkes, at nogle førsteinstanser som følge af knappe ressourcer bevidst kalkulerer med en ret høj fejlprocent, og at man lidt firkantet dermed kan sige, at det primære bliver at ekspedere sagen, snarere end at ramme det rigtige retlige resultat. En stram økonomi kan således være med til at forklare det tilsyneladende paradoks, at klagestrømmen øges, selv om myndigheder ideelt set fortløbende opbygger og kumulerer relevant viden om juraen.

Jeg klager, ergo er jeg
En anden basal forklaring på klagevæksten i mange sammenhænge er, at borgere får flere og flere rettigheder især i forhold til det offentlige. Når borgernes rettigheder øges og facetteres, og når rettighedstænkningen på denne måde vinder frem, bliver incitamentet til at sikre rettigheder via klage også større. “Jeg klager, ergo er jeg”, ville Descartes have sagt i dag. Inden for sundhedsretten er en hel del klager – i den forbindelse uden tvivl et udslag af retliggørelse og rettighedstænkning – i klar fremmarch. En vigtig generator for nye rettigheder på mange områder er den EU-retlige regulering, som desuden kan komplicere retsanvendelsen og dermed give yderligere vind i sejlene til klageflåden. Udover rettighedsvækst og komplekse retsgrundlag kan også ændring i klagernes profil på forskellige klageområder spille ind. En interessant udvikling er bl.a., at mange klagere i de administrative klagesystemer indhenter professionel bistand. Det fremgår af Landsskatterettens klageoversigter, at skatteklagere nu i næsten hver anden sag er professionelt repræsenteret ved enten revisor, advokat eller konsulent. Det er klart, at øget juridisk repræsentation kan være med til både at fremprovokere og kvalificere klagesager. 

Fra retsstat til klagestat 
Klager udgør en vigtig del af retten til effektiv sikring af rettigheder, og klager hører naturligt til i retsstaten. En voluminøs klagemængde er i en vis forstand udtryk for, at klageordningerne fungerer godt og har deres berettigelse som værn mod juridiske fejl og misforståelser. Det er også værd at fremhæve, at en frodig og konstant klagestrøm kan give klageinstanser et godt greb om retsudviklingen, da mange klager skaber mulighed for at have tæt føling med det konkrete retsområde og for at opretholde et højt fagligt beredskab. På grundlag af den store buket klagesager kan klageinstanserne vælge de ’bedste’ klager til at få afprøvet principielle spørgsmål og til at sætte ind mod systemfejl. Det er godt for retssikkerheden. På den anden side er det velkendt, at en stor klagemængde kan være en belastning. Klager koster ressourcer for både klager, indklagede og klageinstans. Klageinstanserne kan ende med at segne under deres egen succes. Det er også betænkeligt, hvis den ikke ukendte tankegang blandt myndigheder om, at retssikkerhed hører til i klageprocessen, ikke førsteinstansprocessen, vinder frem. Det er vigtigt at evaluere de aktuelle klagemængder på de forskellige retsområder med også dette perspektiv for øje. Adgang til effektive klagesystemer er en vigtig del af retsstaten, men den rene klagestat er ikke et retssikkerhedsmæssigt ideal.  

Nøgletal
Klagerne strømmer ind over velfærd, sundhed og skat:

Velfærd
Beskæftigelsesankenævnene og de sociale nævn oprettede i 2010 i alt 38.500 sager. Det er en stigning på 2.500 klager i forhold til året før. I 2010 steg sager om social pension mest. I 2010 blev 25 procent af de realitetsbehandlede ændret eller hjemvist af de forskellige ankenævn, hvad der er et marginalt fald i forhold til 2009. På visse delområder er der fortsat høje omgørelsesprocenter. På det største klageområde – sager efter lov om social service – var omgørelsesprocenten i de sociale nævn 28, og inden for retssikkerhedslovens område var omgørelsesprocenten helt oppe på 36. I forhold til Ankestyrelsen, som er den øverste klageinstans, var der i 2011 tilsyneladende et fald i antallet af oprettede klagesager. Ankestyrelsen oprettede 21.700 sager om arbejdsskader, arbejdsmiljø, børnesager, arbejdsløshedsforsikring og sociallovgivning. Ankestyrelsen nåede i 25 procent af arbejdsskadesagerne frem til et andet resultat end de underordnede instanser, mens Ankestyrelsen i sine principielle sager valgte at omgøre resultatet i 54 procent af sagerne.

Sundhed
Patientombuddet behandler patienters klager og ankesager over erstatninger. I 2011 modtog Patientombuddet 4.900 klagesager. Antallet af patientklager er i klar stigning de senere år. Patientombuddet udtalte kritik af behandlingsstedet i 35 procent af afgørelserne. I forhold til Patientskadeankenævnet, som behandler klager over Patientforsikringens afgørelser om erstatning for patientskader, har antallet af klager været stigende de senere år og nåede i 2011 op på cirka 2.000 klager. Patientskadeankenævnet ændrede 13 procent af de indklagede afgørelser fra Patientforsikringen.

Skat
Landsskatteretten behandler som øverste administrative klageinstans klager over f.eks. afgørelser fra SKAT, Skatterådet, skatteankenævn, vurderingsankenævn og motorankenævn. Landsskatteretten havde i 2011 en samlet sagsmængde på 4.440 sager, og det er en stigning i forhold til både 2010 og 2009. Landsskatteretten ændrede henholdsvis 32 procent og 77 procent af indkomstskattesagerne og vurderingssagerne. I forhold til indkomstskattesagerne ligger omgørelsesprocenterne de senere år mellem 32 procent og 36 procent, mens ændringsprocenten har været stigende i vurderingssagerne, og klagerne på dette område vinder altså over tre ud af fire klagesager for tiden.  

Ombudsmanden
Folketinget ombudsmand behandler klager inden for alle dele af det offentlige, og der landede i 2010 cirka 5.000 sager på ombudsmandens skrivebord. Det er en stigning i forhold til 00’erne, hvor brutto-sagsmængden har ligget mellem 3.600 og 4.400 sager. Ombudsmanden realitetsbehandlede i 2010 cirka 900 sager, hvoraf de fleste var klagesager. Den samlede kritikprocent i de realitetsbehandlede sager var 16 i 2010. I de statslige sager, som altid har været ombudsmandens foretrukne prøvelsesmæssige område, var kritikprocenten cirka 13, hvorimod der blev udtalt kritik i cirka 31 af ombudsmandens rene kommunale sager.