Advokaten 2 - Gi’ en hånd til forbryderne – sig nej til EU

Print Print
14-03-2012

De kriminelle smiler op til begge ører, fordi Danmark står uden for det retlige samarbejde i EU, mener justitsministeren. Professor Thomas Elholm ser nærmere på argumentet.

Af Thomas Elholm, professor, Syddansk Universitet

Hvad betyder Danmarks EU-forbehold vedrørende strafferetten? Efter Lissabon-Traktatens ikrafttræden i 2009 står Danmark jo uden for det strafferetlige samarbejde, mens EU fortsætter med at vedtage stribevis af direktiver, der skal bidrage til bekæmpelse af grov og grænseoverskridende kriminalitet. Bliver Danmark et EU-paradis for kriminelle? Får vi svært ved at retsforfølge forbrydere på tværs af grænser? Det skriver justitsministeren 27. januar 2012 i Jyllands-Posten (findes under pressemeddelelse på Justitsministeriets hjemmeside, www.jm.dk). Er det virkelig sandt? Og hvilken betydning vil det få, hvis vi henholdsvis opretholder eller afstår fra forbeholdet? Spørgsmålene trænger sig på ikke bare, fordi EU løbende vedtager retsakter uden Danmark, men også fordi der jævnligt tales om folkeafstemning om retsforbeholdet.

Det korte svar er, at man nok ikke kan gøre sig helt klart, hvad forbeholdet betyder for kriminalitetsudviklingen og -bekæmpelsen. Dels er EU-lovgivningens indvirkning på kriminalitetsudviklingen generelt uhyre svær eller næsten umulig at sige noget om, dels afhænger svarerne af, hvordan EU udvikler sig, og hvordan Unionen vil forholde sig til Danmark. Det er fremtid, og fremtiden er som bekendt svær at spå om. Der er dog nogle forhold, som det er værd at være opmærksom på, hvis man vil danne sig et mere klart billede af forbeholdets betydning for kriminalitetsbekæmpelsen.

Menneskehandel også strafbart i Danmark!
EU har netop vedtaget en retsakt om menneskehandel. Der er tale om et direktiv, der erstatter den hidtidige rammeafgørelse om dette emne. Direktivet indeholder hovedsageligt krav om kriminalisering af bestemte handlinger i medlemslandene og bestemte krav til strafferammer og det strafferetlige ansvarsgrundlag. Bestemmelserne i den gamle retsakt (rammeafgørelsen) om menneskehandel er alle implementeret i dansk lov, især via indførelsen af en særlig bestemmelse i straffeloven om menneskehandel, § 262 a. Når sådanne retsakter – om kriminalisering og strafferammer – i fremtiden vedtages i EU, kan Danmark ganske vist ikke være med til at forhandle og stemme om vedtagelsen. Men det står Danmark frit for selv at indføre lignende regler i vores egen straffelovgivning. Vi kan til hver en tid tilføje nye bestemmelser til straffeloven og ændre § 262 a.

Når det nye direktiv om menneskehandel, der blev vedtaget af de øvrige lande i 2011, kræver en maksimumsstrafferamme på mindst ti års fængsel for visse typer af menneskehandel, står det således Danmark frit at hæve strafferammen i straffelovens § 262 a til ti års fængsel.

Og det er Danmark netop i færd med. Justitsministeren fremsatte i december 2011 et lovforslag, som udvider arten af handlinger, der fremover skal anses for menneskehandel og som forhøjer strafferammen til 10 års fængsel. Det fremgår af forslaget, at det bl.a. har baggrund i EU-lovgivningen.

Så længe EU vedtager retsakter om kriminalisering og bestemte krav til strafansvar og strafferammer kan Danmark således ensidigt vælge at leve op til de samme krav, selv om vi ikke er bundet af EU-reglerne. Vi har således samme gode (eller snarere dårlige) forudsætninger for at bekæmpe kriminalitet, som de øvrige EU-lande. Når forudsætningerne må betegnes som dårligere, skyldes det, at kriminaliseringer og især strafferammer som altovervejende hovedregel ikke er synderligt velegnede til at løse de kriminalitetsproblemer, som reguleringen netop var møntet på.

Bedre samarbejde på tværs af grænser
Mens EU-retsakter om kriminalisering og strafferammer ikke stiller Danmark anderledes end de øvrige EU-lande, findes der dele af det EU-strafferetlige samarbejde, som måske kan få en negativ betydning for Danmark. Når EU vedtager retsakter, der kræver en eller anden form for gensidighed mellem landene, kan retsforholdet vise sig at få konsekvenser. I det omtalte indlæg fra justitsministeren skildres, hvordan 50 justits- og indenrigsministre mødtes i Danmark i december 2011 for at drøfte forslag til nye EU-retsakter. Emnet var bl.a. en retsakt om udveksling af oplysninger om flypassagerer. Justitsministeren er af den opfattelse, at oplysninger om rejseruter og rejsemønstre spiller en væsentlig rolle i forbindelse med efterforskning af narkotikakriminalitet. På grund af forbeholdet kan Danmark ikke gøre brug af disse oplysninger.

Et andet emne på mødet var en europæisk efterforskningskendelse, som skulle medføre en effektivisering af samarbejdet om efterforskning i EU. Effektiviseringen skulle komme fra bl.a. tidsfrister for gennemførelse af anmoder om hjælp mellem landene i efterforskningen. Som det er i dag, kan det i nogle tilfælde trække ud i måneder og år, før oplysninger tilvejebringes. Erfaringer, bl.a. fra den europæiske arrestordre, har vist, at der gennem EU-lovgivning kan opnås visse positive resultater, f.eks. for så vidt angår sagsbehandlingstid og mulighed for hurtigere og lettere udlevering mellem landene. Det nye forslag om en efterforskningskendelse er bygget op på samme måde og med delvist samme formål, som arrestordren.

Det er den slags lovgivning og samarbejde, som vi i fremtiden vil stå udenfor. Vi kan ikke ensidigt ændre vor lovgivning, så andre lande hjælper os med efterforskning og retsforfølgning af forbrydelser. Dertil kræves gensidighed, en form for aftale mellem os og dem. Justitsministeren har altså valgt de rigtige eksempler for at illustrere, hvordan retsforbeholdet kan få negative konsekvenser for Danmark. Det er imidlertid kun en del af billedet. En række forhold modificerer ministerens anskuelser.

Det forkromede og det effektive
Det overses undertiden i debatten, at der gennem mange år har eksisteret et samarbejde om efterforskning på tværs af grænser. Der findes flere konventioner om sådant samarbejde og efterforskere har undertiden givet udtryk for, at det i hvert fald i nogle tilfælde faktisk fungerer tilfredsstillende. I Østersø-regionen har politiet haft (og har formentlig stadig) et velfungerende samarbejde mellem landene. Ikke mindst de uformelle kontakter er effektive; et telefonnummer til en person i et andet land, som man har spist middag sammen med nogle gange, løser problemer og overvinder forhindringer, som mange forkromede internationale aftaler med tidsfrister og formularer ikke klarer. Det er selvfølgelig et kedeligt argument. Hvorfor skulle man forhindre en forbedring af det internationale samarbejde generelt, blot fordi der på nogle områder findes specifikke, mere eller mindre uformelle samarbejdsformer?

Svaret er, at det skal man formentlig heller ikke, men det er dog alligevel værd at nævne i en debat om emnet. På den ene side forhindrer manglende EU-lovgivning os ikke i at indgå aftaler og samarbejde med andre lande, på den anden side er det selvfølgelig væsentligt lettere, hvis man med én underskrift på en EU-retsakt automatisk kan opnå samarbejde med 20-30 lande. Prisen er afgivelse af en vis selvbestemmelse og fleksibilitet, fordi EU-retsakterne i fremtiden skal vedtages med kvalificeret flertal i stedet for enstemmighed.

Efterfølgende aftale med EU
Faktisk eksisterer der endog en vis mulighed for, at Danmark efterfølgende – altså efter de øvrige EU-lande har vedtaget ny strafferetlig lovgivning – kan indgå såkaldte parallelaftaler med EU. En sådan aftale går ud på, at EU-lovgivningen også finder anvendelse i og for Danmark. Proceduren er forholdsvis omstændelig. For at opnå en aftale skal Danmark henvende sig til Kommissionen, som skal indvilge i forhandlinger og have sit forhandlingsmandat godkendt af Rådet. Når aftalen er på plads, skal den ratificeres af Folketinget. Det tager typisk fem-seks år fra anmodning om aftale til endelig indgåelse heraf. Dertil kommer ratifikationsprocessen.

Parallelaftaler kendes fra asylretten og fra det civilretlige EU-samarbejde, hvor Danmark siden 1999 har stået uden for samarbejdet på grund af forbeholdet. Vi har fået parallelaftaler om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (omtales ofte som Bruxelles I forordningen) og en aftale om Eurodac, der er et system med optagelse og udveksling af asylansøgeres fingeraftryk. Indgåelse af disse aftaler giver håb om, at EU også ville acceptere parallelaftaler om f.eks. passageroplysninger og efterforskningskendelsen.

Danmark har imidlertid også fået afslag på parallelaftaler. Vi har siden 1999 anmodet om indgåelse af seks aftaler. Fire er hidtil accepteret, to er afslået. Afslag har vi f.eks. fået vedrørende anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser om ægteskab og vedrørende konkursforordningen. EU havde ikke den fornødne interesse i dansk tilslutning, lød det fra Kommissionen. Aftalerne er formentlig irriterende for EU-institutionerne. De lægger beslag på ressourcer og svækker ensartetheden og overblikket over EU-retten. Det fremgår af et svar fra udenrigsministeren til Europaudvalget i 2011, at parallelaftaler efter Kommissionens opfattelse kun kan anvendes i undtagelsestilfælde, at de alene udgør en overgangsordning, og at de kun kan accepteres, hvis de er i EU’s og borgernes interesse. Desuden skal forpligtelserne efter aftalerne være de samme, som efter EU-lovgivningen i øvrigt.

Selv om der er indgået parallelaftaler med Danmark, og selv om det i en række tilfælde også vil være i EU’s interesse at indgå disse aftaler, f.eks. fordi EU dermed opnår oplysninger eller hjælp fra danske myndigheder, er aftalerne altså ikke uproblematiske. De tager lang tid at indgå. Det kræver ressourcer i både Danmark og EU. Aftalerne svækker ensartetheden og integrationen i EU, og afslagene viser, at Danmark ikke kan være sikker på at opnå aftaler. EU vil i de kommende år vedtage en hel del lovgivning, der kræver parallelaftale, hvis Danmark skal være med. Dermed stiger sandsynligheden for, at Danmark får afslag. Man ser derfor sjældent embedsmænd, hverken nationalt eller i EU, der anbefaler danske politikere at satse på parallelaftaler.

Håndsrækning til de kriminelle?
Ja, forbeholdet kan i nogle tilfælde svække de danske myndigheders muligheder for efterforskning og retsforfølgning. Hvis EU-lovgivningen kræver en form for gensidighed, vil Danmarks position svækkes. Men man skal dog ikke tro, at Danmark nu står helt uden for internationalt samarbejde. De hidtidige ordninger eksisterer stadig, og der er mulighed for, at Danmark kan opnå særaftaler med EU. Om det er tilstrækkeligt afhænger vel af øjnene, der ser. Det er et politisk spørgsmål, om man ønsker et mere effektivt internationalt samarbejde eller at bevare sin suverænitet.

Af en protokol til Lissabon-Traktaten fremgår, at Danmark (efter en folkeafstemning) kan få en såkaldt opt-in ordning à la den, som Storbritannien har. Den indebærer, at Danmark kan vælge at indgå i samarbejdet om nye EU-retsakter, og at Danmark i så fald har krav på at kunne deltage. Så kan vi stå uden for eller tilslutte os efter behag!