Advokaten 1 - Vulkanens udbrud er udeblevet

Print Print
23-01-2012

Den meget omtalte Zambrano-dom har ikke skelsættende forandret tredjelandsborgeres vej ind i unionen. To nyere domme fra EU-Domstolen går nemlig i modsat retning.

Af Rass Holdgaard, advokat, Kammeradvokaten

Nogle af de mest omdiskuterede domme fra EU-Domstolen har igen i 2011 handlet om unionsborgerskabet. Hvorfor fremkalder unionsborgerskabet, selv om det snart har 20-års jubilæum i EU-retten, fortsat så stærke følelser hos både skeptikere og integrationister? En væsentlig grund er nok dets høje symbolværdi. Da man med Maastricht-traktaten, der trådte i kraft i november 1993, indførte unionsborgerskabet i EU’s traktatgrundlag (efter den velkendte tumult som følge af det danske “nej” i 1992), blev det af mange opfattet som et vigtigt skridt i videreudviklingen af EU fra et markedsbaseret samarbejde mod en politisk union.

Før EU-Domstolen selv tog fat på fortolkningen af traktatbestemmelserne om unionsborgerskabet, var der groft sagt to skoler blandt EU-retsjuristerne: På den ene side var der skeptikerne, der mente, at unionsborgerskabet mestendels blot tilføjede visse politiske rettigheder og en portion identitet og symbolpolitik og derfor vel hovedsagelig havde interesse for politisk teori. På den anden side stod jurister, der pointerede det store potentiale i traktatbestemmelserne om unionsborgerskab og tillagde det en række mere håndfaste juridiske rettigheder.

Siden slutningen af 1990’erne har Domstolen i en række berømte domme gradvist og effektivt slået fast, at unionsborgerskabet giver sådanne håndfaste rettigheder, herunder vedrørende sociale ydelser, skat, adgang til universitetsuddannelse, skolepenge, processprog, navneret og databeskyttelse. Mange af disse domme er lærebogseksempler på EU-Domstolens særegne og til tider forkætrede dynamiske fortolkningsstil, hvor der lægges stor vægt på effektivitet og formålsfortolkninger.

EU’s grundlæggende værdier
Et af de mest omdiskuterede spørgsmål ved Domstolen i 2011 har været, om der af unionsborgerskabet kan udledes en kerne af rettigheder, som altid skal beskyttes, uanset om unionsborgeren har brugt sin ret til fri bevægelighed. Hvad det vil sige at have udnyttet sin ret til fri bevægelighed, er et spørgsmål, der i sig selv er ganske komplekst og ikke helt afklaret.

Denne diskussion – om EU-retten beskytter EU’s borgere, selv når de befinder sig i en rent intern situation – er ikke ny. Også før unionsborgerskabet blev indført, havde man overvejet, om ikke statsborgere i medlemsstaterne bør have en umistelig kerne af EU-rettigheder. Mest berømt er nok den tidligere britiske generaladvokat ved EU-Domstolen Francis Jacobs’ forslag til afgørelse fra 1992 i Konstatinidis-sagen, som dog vedrørte en situation, hvor en arbejdstager havde udnyttet sin ret til fri bevægelighed. Jacobs udtalte, at en sådan arbejdstager har ret til at gå ud fra, at han “lige meget hvor han tager hen for at tjene til livets ophold i Det Europæiske Fællesskab, vil blive behandlet i overensstemmelse med en fælles kodeks af grundlæggende værdier, især de, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonvention.

Han er med andre ord berettiget til at sige “civis europeus sum” og påberåbe sig denne status over for enhver form for krænkelse af sine grundlæggende rettigheder.”  Domstolen fulgte imidlertid ikke den fremsynede generaladvokat på dette punkt.

Siden 1992 er der sket meget i EU-Domstolens praksis om beskyttelse af unionsborgeres rettigheder. I 2001 udtalte Domstolen i Grzelczyk-dommen lidt kryptisk, at unionsborgerskabsstatus har til “formål at skabe [eller som det hedder i den engelske oversættelse: “Union citizenship is destined to be”] den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere”. Formuleringen, der er gentaget mange gange siden, vakte opsigt. Og med god grund. Med afsæt i netop denne formulering har Domstolen i 2011 taget stilling til, om – og hvornår – unionsborgerskabsrettigheder skal beskyttes, uanset om unionsborgeren har bevæget sig. Det har den gjort i tre nylige sager, som handlede om, hvorvidt unionsborgerskabet i sig selv giver ret til familiesammenføring med familiemedlemmer fra lande uden for EU.

Zambrano-dommen – et Damoklessværd?
Zambrano-dommen fra marts 2011 (omtalt i Advokaten 5/2011) er den første og mest principielle. I dommen fastslog Domstolen for første gang, at selv unionsborgere, der ikke har brugt deres fri bevægelighed, ikke kan fratages kernen i deres unionsborgerskabsrettigheder. Med Domstolens ord er “artikel 20 TEUF til hinder for nationale foranstaltninger, der har den virkning, at unionsborgere reelt fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere.”

Det betyder bl.a., sagde Domstolen, at medlemsstaterne skal give opholds- og arbejdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, hvis han har små unionsborgerbørn, som han forsørger, i en medlemsstat – uanset om disse børn har udnyttet deres ret til fri bevægelighed. Hvis man nemlig nægter at give ham eller hende opholds- og arbejdstilladelse i medlemsstaten, vil unionsborgerbarnet reelt blive tvunget til at forlade EU med sin forsørgende forælder.

Små 20 år efter generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse har Domstolen med afsæt i sin egen formulering om unionsborgerskabets grundlæggende status i Grzelczyk-dommen fastslået, at unionsborgere har en kerne af umistelige rettigheder, som er uafhængig af, om unionsborgeren har brugt sin fri bevægelighed. Unionsborgere kan – i et vist omfang – sige “civis europeus sum”.

Når man har sundet sig lidt over dette, melder det praktiske spørgsmål sig naturligvis: Hvad er “kerneindholdet” i disse unionsborgerskabsrettigheder? De efterfølgende McCarthy- og Dereci-domme giver svar på dette spørgsmål.

McCarthy-dommen
Shirley McCarthy var både britisk og irsk statsborger. Hun var født i Storbritannien, hvor hun havde haft ophold hele sit liv uden at have brugt sin ret til fri bevægelighed.
I 2002 giftede hun sig med den jamaicanske statsborger George McCarthy og først derefter ansøgte hun om irsk pas. I 2004 ansøgte hun om opholdstilladelse i Storbritannien til både sig selv og ægtefællen efter EU-retlige – og ikke britiske – regler. Hun fik alligevel afslag af de britiske myndigheder og førte sagen helt til Supreme Court i Storbritannien, der forelagde spørgsmål for EU-Domstolen.

EU-Domstolens dom fra maj 2011 er interessant på navnlig to punkter:
For det første slår Domstolen klart fast, at opholdsdirektivet ikke finder anvendelse på en unionsborger, der – ligesom McCarthy – aldrig har brugt sin ret til fri bevægelighed.
For det andet siger Domstolen, at en person i Shirley McCarthy’s situation ikke får frataget kernen i sine unionsborgerskabsrettigheder, hvis hendes tredjelandsægtefælle ikke får opholdstilladelse. Det skyldes bl.a., at hun ikke – som barnet i Zambrano-sagen – vil være nødsaget til helt at forlade EU, blot fordi hendes ægtefælle ikke kan få opholdstilladelse. Som britisk statsborger har hun efter folkeretten en ret til at blive i Storbritannien.

Dereci-dommen
Dereci-sagen handlede om fem tredjelandsstatsborgere, som af forskellige grunde ønskede at leve i Østrig med deres familiemedlemmer, som var østrigske statsborgere, der boede i Østrig og aldrig havde brugt deres ret til fri bevægelighed.

Domstolens Store Afdeling slog i dommen fra november 2011 fast, at det forhold, at de østrigske statsborgere “af økonomiske årsager eller for at bevare familieenheden på Unionens område" fandt det “ønskværdigt" at bo sammen med en tredjelandsstatsborger i EU, ikke betød, at unionsborgeren var nødt til at forlade Unionens område, hvis tredjelandsstatsborgeren ikke fik opholdsret. Derfor var et afslag på familiesammenføring ikke i strid med kernen i unionsborgerskabet. Dermed har Domstolen endnu en gang slået fast, at situationen i Zambrano-sagen var helt særlig.

Zambrano-dommen var tilsyneladende ikke det vulkanudbrud, som nogle havde varslet: Når en unionsborger aldrig har brugt sin ret til fri bevægelighed, kan borgeren ikke bruge sine unionsborgerskabsrettigheder som begrundelse for at opnå familiesammenføring med et tredjelandsfamiliemedlem, medmindre unionsborgeren ellers ville være tvunget til at forlade unionens område. Dermed er de fritstående unionsborgerskabsrettigheders indblanding i medlemsstaternes rent interne situationer – i hvert fald foreløbig – forholdsvis beskeden.