Advokaten 9 Gælder der et EU-retligt ministeransvar?

Print Print
21-11-2011

Hvor langt må en minister gå i forsvaret af sine politiske interesser – hvor disse strider mod statens EU-retlige pligter?

Af Morten Broberg, professor, Københavns Universitet

Med henblik på at beskytte naturen har EU etableret nogle såkaldte Natura-2000-områder. Et af disse områder findes i Kattegat mellem Danmark og Sverige. Det påhviler de ansvarlige nationale myndigheder at sikre en effektiv håndhævelse af den beskyttelse, som følger af udlægningen til Natura-2000-område. Før 2009 anvendte blandt andre et antal danske kattegatfiskere imidlertid såkaldte bundtrawl i det Natura-2000-udlagte område, og der var tilsyneladende enighed om, at brugen af disse bundtrawl skadede havmiljøet og derfor som udgangspunkt indebar en overtrædelse af Natura-2000-reglerne. Miljøorganisationen Greenpeace påpegede denne overtrædelse over for henholdsvis de danske og de svenske myndigheder, men det præsumptivt Natura-2000-stridige fiskeri fik tilsyneladende lov til at fortsætte uanfægtet. Miljøorganisationen meddelte derfor de svenske myndigheder, at den i den del af Natura-2000-området, som hørte under disse myndigheders kompetence, ville dumpe et antal tonstunge sten. I sig selv skadede stenene ikke miljøet, men hvis fiskerne anvendte bundtrawl, risikerede de at ødelægge deres net, når stenene fik disse til at hænge fast. Det var tydeligt, at formålet med aktionen ikke var at ødelægge de danske fiskeres bundtrawl, men at afholde dem fra at anvende trawlene på miljøskadelig vis. De kompetente svenske myndigheder tilkendegav, at stenene måtte anses for overvejende positive for det berørte Natura-2000-område, hvorfor miljøorganisationen kunne iværksætte dumpningen uden indhentelse af en formel tilladelse fra de kompetente myndigheder.

Ministerens ukorrekte udtalelser
Ikke desto mindre udtalte den daværende danske fødevareminister Eva Kjer Hansen, at miljøorganisationen havde ageret ulovligt, og hun tilkendegav, at hun ville undersøge muligheden for at sanktionere organisationen – eksempelvis ved at udelukke den fra fremtidigt samarbejde med de danske myndigheder.

Det synes klart, at Eva Kjer Hansens udtalelser må ses som udtryk for, at hun ville forfølge en dansk miljøorganisation for, at denne på svensk område skulle have begået en handling, der var godkendt af de kompetente svenske myndigheder, og som skete med henblik på at beskytte det berørte Natura-2000-område. Det er overordentlig svært at se, hvorledes det vil være muligt med overbevisning at hævde, at et sådant forsøg på at hindre tiltag til lovlig beskyttelse af et Natura-2000-område på en anden EU-medlemsstats territorium stemmer godt overens med EU-retten.

Et er, at de danske myndigheder (Fødevareministeriet) næppe levede op til kravene om beskyttelse af Natura-2000-områder. Dette forhold kommer jeg ikke ind på i det følgende. Noget andet er, om en ansvarlig fagminister som Eva Kjer Hansen selvstændigt begår traktatkrænkelse, når hun i sin egenskab af minister fremkommer med ukorrekte udtalelser, der synes egnede til at fastholde en EU-stridig praksis inden for hendes ressort? Dette spørgsmål er emnet for nærværende artikel.

Spørgsmålet er praktisk relevant, fordi EU-retten indebærer en række i realiteten ganske strenge krav til medlemsstaterne og deres myndigheder, mens der ikke gælder samme strenge krav til politikere. Hvis Eva Kjer Hansen alene skulle anses for politiker, var hendes ukorrekte tilkendegivelser derfor givetvis uproblematiske i EU-retlig henseende. Spørgsmålet er imidlertid, om det samme var tilfældet, hvor hun udtalte sig som fagminister?

EU-Domstolen har i en tidligere sag fastlagt retningslinjer for, hvornår embedsmænd gennem deres offentlige tilkendegivelser overtræder EU-retten, og som det vil fremgå af det følgende, er disse retningslinjer også relevante for ministre.

Den åbenmundede finske embedsmand
Tilbage i år 2000 opstod der i Finland tvivl om sikkerheden af nogle italiensk producerede autoløftere – dvs. maskiner, som bruges på værksteder til at løfte biler op, så der kan arbejdes under dem. Konkret var der sket det, at en af de italienske autoløftere, der var installeret i Finland, havde tabt en bil. Lykkeligvis uden at nogen var kommet til skade. De finske myndigheder gik naturligvis i gang med at undersøge årsagen til dette uheld, og under disse undersøgelser opstod der tvivl om, hvorvidt de italienske autoløftere levede op til kravene i EU’s såkaldte maskindirektiv.

Den finske embedsmand, der var hovedansvarlig for disse undersøgelser, var tydeligvis overbevist om, at de italienske autoløftere udgjorde en fare for brugerne, og dette gav han blandt andet udtryk for i en udsendelse på finsk TV. Sagen endte imidlertid med, at de finske myndigheder traf afgørelse om, at der ikke forelå oplysninger i sagen, som kunne foranledige dem til at iværksætte markedsbegrænsende foranstaltninger over for den italienske producent.

Under arbejdet på de undersøgelser, som blev iværksat efter uheldet, svandt den italienske producents salg af autoløftere i Finland ind til næsten ingenting – og producenten mente, at dette i vidt omfang kunne tilskrives den ansvarlige finske embedsmands offentlige tilkendegivelser. Producenten anlagde derfor sag mod de finske myndigheder og mod den pågældende embedsmand med påstand om erstatning for det tab, der fulgte af omsætningsnedgangen.

Et af de centrale spørgsmål i sagen var, hvorvidt den finske embedsmands offentlige udtalelser og tilkendegivelser – som de blandt andet var kommet til udtryk i den omtalte fjernsynsudsendelse – kunne henregnes til den finske stat. EU-Domstolen fastslog i denne forbindelse, at afgørelsen af dette spørgsmål navnlig afhang af, hvorledes modtagerne havde kunnet opfatte erklæringerne. Således var det afgørende kriterium for, at en tjenestemands erklæringer kunne tilregnes staten, om modtagerne af disse erklæringer med rimelighed i den givne sammenhæng kunne formode, at der var tale om standpunkter, som tjenestemanden udtrykte med sit embedes autoritet. Om dette var tilfældet måtte afhænge af en nærmere bedømmelse af, om følgende omstændigheder forelå:

·   Tjenestemanden var generelt kompetent på det pågældende område.

·   Tjenestemanden udbredte sine skriftlige erklæringer ved brug af den kompetente tjenestegrens officielle brevpapir.

·    Tjenestemanden gav tv-interviews i tjenestestedets lokaler.

·    Tjenestemanden omtalte ikke den personlige karakter af sine erklæringer og oplyste ikke, at de afveg fra den kompetente tjenestegrens officielle holdning.

·     De kompetente statslige tjenestegrene foretog ikke hurtigst muligt det fornødne for hos modtagerne af tjenestemandens erklæringer at fjerne det indtryk, at der forelå officielle standpunkter fra staten.

EU-Domstolen overlod det herefter til den nationale finske ret at afgøre, om den finske embedsmands tilkendegivelser – på baggrund af disse kriterier – kunne henregnes til den finske stat, idet EU-Domstolen samtidig fastslog, at tilkendegivelserne i så fald indebar en krænkelse af EU-retten.

Minister – politiker eller embedsmand?
De fleste danske ministre har en baggrund som politikere. Som oftest er de folketingsmedlemmer, der qua denne position er vant til at fremsætte politiske budskaber. Og de ser formentlig også sig selv primært som farvestrålende politikere snarere end som grå embedsmænd. I en EU-retlig kontekst må ministrene ikke desto mindre belave sig på, at de i meget vidt omfang vil blive anset for repræsentanter for den danske stat.

Ud fra EU-Domstolens ovenfor gengivne kriterier synes det nemlig klart, at en medlemsstats ministers udtalelser i sin egenskab af minister som udgangspunkt må tilregnes staten.

Således gælder, at en minister per definition er øverste ansvarlige inden for sit ressortområde, og således opfylder det første kriterium, når han/hun netop udtaler sig om emner inden for ressortområdet.

Brug af officielt brevpapir eller fjernsynsinterviews i ministeriets lokaler forekommer ganske hyppigt, når danske ministre giver deres synspunkter til kende. Dette vil i givet fald også udgøre lodder i vægtskålen, som vejer til fordel for, at ministerens udtalelser kan tilregnes staten.

Gør ministeren det klart, at han/hun ikke udtaler sig som minister – eller måske ligefrem, at hans/hendes udtalelser strider mod den officielle danske holdning – vil dette selvsagt veje kraftigt imod, at udtalelsen kan tilregnes den danske stat. Fremstår ministerens udtalelser derimod netop som officielle, og tages der ikke hurtigt skridt til at korrigere dette indtryk, trækker det naturligvis i præcis modsat retning.

Det følger af ovenstående, at udtalelser i en EU-retlig kontekst fra en dansk minister som udgangspunkt skal henregnes til den danske stat. Der gælder med andre ord væsentlig snævrere rammer for, hvad en minister kan udtale, end hvad der gælder for eksempelvis et folketingsmedlem.

Mere end blot teori?
Et er imidlertid teori, noget andet er praksis. For selvom den finske sag om de italienske autoløftere viser, at en EU-stridig udtalelse i praksis kan nå frem til domstolene, så er det nok mestendels undtagelsen, der bekræfter reglen. Eva Kjer Hansen behøver med andre ord ikke gå rundt og frygte for at blive mødt af et søgsmål, hvor lovligheden af hendes udtalelser kan prøves – og det gælder både søgsmål for de nationale retsinstanser og for EU-Domstolen. Det betyder selvsagt ikke, at en minister ikke overtræder EU-retten, hvis han eller hun qua sin position fremkommer med EU-stridige udtalelser. Det betyder alene, at håndhævelsen på området er så ufuldkommen, at kun de mest åbenlyse overtrædelser kan forventes at føre til en egentlig sag. Det vil eksempelvis formentlig være tilfældet, hvor en minister offentligt fraråder ansættelse af arbejdstagere fra andre EU-medlemsstater, eller hvor en minister højlydt på sit embedes vegne fremsætter ’køb-dansk-udtalelser’. Herudover er det dog nok kun ministerens moralske habitus, der sætter grænsen.